ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3000 – legaliteitsbeginsel (5:4 Awb) vereist dat verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig moet zijn

5.    De vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het taxiën en het uitvoeren van ‘engine run-ups’ vóór 6.30 uur een overtreding is van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omzettingsregeling. Deze activiteiten vallen onder ‘gebruik […] van de luchthaven’. Het gebruiksverbod ziet volgens de vereniging verder op het hele luchthaventerrein, en dus niet alleen op de start- en landingsbanen. Volgens de vereniging blijkt dit onder meer uit de toelichting op het aanwijzingsbesluit luchthaven Eelde. Dit besluit is de voorloper van de Omzettingsregeling en is inhoudelijk daaraan gelijk.

5.1.    Ingevolge artikel 5:4, tweede lid, van de Awb, wordt een bestuurlijke sanctie slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3571) houdt het in dit artikel neergelegde legaliteitsbeginsel, dat ook van toepassing is op herstelsancties, onder meer in dat tegen een gedraging alleen handhavend kan worden opgetreden indien deze vooraf bij wettelijk voorschrift als verboden gedraging is omschreven. Hierbij geldt dat de verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn.

Valt het taxiën en het uitvoeren van ‘engine- run ups’ onder ‘gebruik […] van de luchthaven’?

5.2.    In de Omzettingsregeling is, blijkens de toelichting daarop,  aangesloten bij de terminologie en definities zoals gehanteerd in de Wet luchtvaart. In artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart, is het begrip ‘luchthaven’ als volgt gedefinieerd:

“luchthaven: een terrein geheel of gedeeltelijk bestemd voor het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen met inbegrip van:

1°. de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond,

2°. de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer, of

3°. bedrijfsmatige activiteiten die samenhangen met de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer;”

5.3.    Gelet op deze definitie van het begrip ‘luchthaven’ moeten onder ‘gebruik […] van de luchthaven’ in artikel 4 van de Omzettingsregeling ook ‘bewegingen van luchtvaartuigen op de grond’ die verband houden met ‘het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen’ worden begrepen. Dit betekent dat de bewegingen van een vliegtuig die gerelateerd zijn aan het uitvoeren van een start of landing, onder ‘gebruik van de luchthaven’ vallen. Hieronder valt dus niet alleen het uitvoeren van starts en landingen, maar ook het taxiën en het uitvoeren van de ‘engine run-up’. Voor dit oordeel vindt de Afdeling mede van belang dat in de extensiebepalingen uitdrukkelijk wordt gesproken over ‘starts’ en ‘landingen’, terwijl in het eerste lid is volstaan met de algemene term ‘gebruik’.

De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat deze uitleg het onmogelijk maakt gebruik te maken van de extensiebepalingen. De Afdeling begrijpt de extensiebepalingen zo, dat het gebruiksverbod dat is neergelegd in het eerste lid, waaronder dus het verbod om te taxiën en het verbod om een ‘engine run-up’ uit te voeren, niet geldt als zich een van de in de extensiebepalingen beschreven bijzondere situaties voordoet. Dat de geluidbelasting als gevolg van taxiën en proefdraaien direct voor de start in de Regeling burgerluchthavens buiten beschouwing wordt gelaten bij het berekenen van de geluidsbelasting, is, anders dan de minister betoogt, ook geen reden om de zinsnede ‘gebruik […] van de luchthaven’ anders uit te leggen. Dit neemt namelijk niet weg dat in een Omzettingsregeling operationele bepalingen mogen worden opgenomen, zoals bepalingen waarin sluitingstijden staan, om de hinder te beperken die wordt veroorzaakt door het geluid van taxiën en het uitvoeren van ‘engine run-ups’. Dit wordt ook tot uitdrukking gebracht in de toelichting op de Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 15 juni 2012, nr. IENM/BSK-2012/107233 (Stcrt. 2012, 12507), waarmee onder meer de voorschriften voor het berekenen van de geluidbelasting in de Regeling burgerluchthavens zijn gewijzigd.

In zoverre slaagt het betoog van de vereniging.

https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@123588/202001048-1-a3/