ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3012 – rubbergranulaat uitspraken – BO past LHS toe. Overtreding art. 13 Wbb terecht gevolgd door waarschuwing in plaats van last. Wanneer is een overtreder “goedwillend”?

“Omvang van het geschil

9.       Voor zover de stichting aanvoert dat het verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen ten onrechte is afgewezen, omdat het gebruik van granulaat als “infill-materiaal” op de kunstgrasvelden volgens haar in strijd is met artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), en het college daarbij heeft miskend dat granulaat een afvalstof is, en ook met artikel 2.7 van de Interim Omgevingsverordening, overweegt de Afdeling als volgt.

De reikwijdte van een handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, onder 6, en onder meer ook de uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, onder 6.1). De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Vaststaat dat de stichting in de onderhavige handhavingsverzoeken van 8 juli 2020 niet heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van de Wm dan wel de Interim Omgevingsverordening. In het primaire besluit is daarover ook geen beslissing genomen. Gelet hierop komt geen betekenis toe aan wat de stichting over artikel 10.1, eerste lid, en artikel 10.2, eerste lid, van de Wm en de Interim Omgevingsverordening in beroep heeft gesteld.

Het voorgaande betekent dat het geschil zich beperkt tot de gestelde schending van artikel 13 van de Wbb. De vraag of rubbergranulaat als “infill-materiaal” op kunstgrasvelden als afvalstof moet worden aangemerkt is, zoals de stichting desgevraagd ter zitting ook heeft aangegeven, in dat kader niet doorslaggevend. De Afdeling zal dit daarom in het midden laten.

[….]

Zoals ter zitting besproken, is niet in geschil dat ten tijde van het besluit op bezwaar, op 8 september 2021, sprake was van een overtreding van de in artikel 13 van de Wbb opgenomen repressieve zorgplicht. Dit betekent dat het college ook naar het oordeel van de Afdeling bevoegd was handhavend op te treden.

10.8.  Het college heeft evenwel, gelet op het handhavingsbeleid, dat gebaseerd is op de Landelijke Handhavingsstrategie, geen last opgelegd, maar de gemeente eerst een waarschuwing gegeven.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dat een bestuursorgaan, indien bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien zich niet voordoen, gehouden is tot handhavend optreden, laat, zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraken van 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, en 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2335, onverlet dat het bestuursorgaan, ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, zich in beginsel aan dit beleid dient te houden.

10.9.  De Afdeling stelt vast dat het college bij de besluitvorming het handhavingsbeleid dat is gebaseerd op de Landelijke Handhavingsstrategie heeft willen toepassen.

Volgens de interventiematrix van de Landelijke Handhavingsstrategie dient het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst te waarschuwen voordat een handhavingsmaatregel wordt opgelegd. In de Landelijke Handhavingsstrategie is verder, voor zover hier van belang, vermeld: “De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:

– Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen en/of herhaling ervan te voorkomen.

– In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt: hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij rekening houdend met de technische en organisatorische realiseerbaarheid in die termijn.” Hieruit volgt dat zo licht mogelijk wordt gestart met interventies gericht op herstel van een overtreding en vervolgens spoedig wordt ingezet op zwaardere interventies als naleving daarvan uitblijft.

10.10. Volgens het college dient deze zaak ingeschaald te worden in categorie A3, waarbij de mogelijke gevolgen “van belang” zijn en het gedrag “onbedoeld” dan wel “proactief” en daarmee “goedwillend” is. In dit geval dient het college de gemeente te waarschuwen alvorens eventuele handhavingsmaatregelen te nemen. Het college meent dat het aantreffen van rubbergranulaat en de verontreiniging die dat heeft veroorzaakt rondom de kunstgrasvelden op de locatie hiermee voldoende zwaar zijn ingedeeld.

Daartoe heeft het toegelicht dat de gemeente bij brieven van 9 oktober 2020 een waarschuwing heeft gekregen. Het college heeft daarin opdracht gegeven een plan van aanpak in te dienen, waaruit volgt welke maatregelen uit het zorgplichtdocument worden genomen, en de gemeente bij brief van 30 november 2020 duidelijk gemaakt dat ook een onderhoudsplan en beheersplan moeten worden ingediend. Daarnaast heeft het college de gemeente opdracht gegeven om een bodemonderzoek uit te voeren en het rapport daarvan over te leggen. Als blijkt dat er sprake is van een bodemverontreiniging moet de bodemkwaliteit hersteld worden tot de achtergrondwaarde. Bij de waarschuwing is vermeld dat als niet tijdig de gevraagde stukken worden ingediend, een vervolg zal worden gegeven aan het handhavingstraject.

Naar aanleiding van deze brieven heeft de gemeente bij brief van 25 februari 2021 stukken aangeleverd waarin onderbouwd is aangegeven dat, en op welke wijze, maatregelen uit het zorgplichtdocument 2020 zijn getroffen. Verder heeft de gemeente spoedig daarna gevolg gegeven aan het laten uitvoeren van bodemonderzoek. Dat de aanvankelijk in de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 gegeven termijn, die bij brief van 30 november 2020 en bij brief van 25 augustus 2021 uiteindelijk is verlengd tot 1 januari 2022, te kort bleek om het onderzoek te verrichten, hoefde volgens het college geen aanleiding te zijn om een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang op te leggen. De gemeente heeft steeds in afstemming met het college (nader) bodemonderzoek laten verrichten. Voordat een bodemverontreiniging gesaneerd wordt, moet deze immers eerst volledig in kaart worden gebracht. Nu de gemeente zich steeds meewerkend heeft opgesteld en het tijdsverloop van het bodemonderzoek samenhangt met de technische en organisatorische realiseerbaarheid ervan, heeft het college ervan afgezien om tot het opleggen van een last over te gaan.

10.11. De stichting betwist dat het college heeft mogen afzien van het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Zij voert daartoe aan dat het volstaan met een waarschuwing niet in overeenstemming is met de beginselplicht tot handhaving en ook niet met de Landelijke Handhavingsstrategie. De zaak had volgens de stichting moeten worden ingeschaald in de categorie C4 of D4, hetgeen het nemen van zwaardere handhavingsmaatregelen dan het sturen van waarschuwingsbrieven met zich brengt. Om binnen deze categorie te vallen moeten de (mogelijke) gevolgen “aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar” zijn, en moet het gedrag van de overtreder “bewust belemmerend en/of risico nemend” en daarmee “calculerend” dan wel “bewust en structureel/crimineel” zijn. Volgens de stichting valt het gedrag van de gemeente als zodanig te kwalificeren, omdat de gemeente sinds 2017 wist dat het gebruik van rubbergranulaat tot milieuverontreiniging leidt. Dit klemt temeer nu de in de brieven van 9 oktober 2020 opgenomen termijn om te komen tot een bodemonderzoek en het saneren ervan ten onrechte tweemaal is verlengd tot 1 januari 2022. Ook is door het college niet deugdelijk gemotiveerd dat de gevolgen “van belang” zijn, omdat een mogelijke aantasting van de bodemkwaliteit een aanzienlijke en onomkeerbare situatie met zich brengt, aldus de stichting.

10.12. De Afdeling begrijpt het betoog van de stichting zo dat het college het handhavingsbeleid volgens haar op onjuiste wijze heeft toegepast en vanwege strijd met artikel 13 van de Wbb tot het opleggen van een last had moeten overgaan.

In het bestreden besluit van 8 september 2021 staat dat sprake is van verspreiding van rubbergranulaat buiten het veld en de gevolgen met name voor het aspect milieu als “van belang” worden ingeschat. Niet is gebleken, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat de gevolgen van het gebruik van het rubbergranulaat “aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar” zijn. Daarbij is van belang dat uit het, niet door de stichting bestreden, bodemonderzoek van 12 mei 2021 volgt dat bij het huidige gebruik geen sprake is van humane, ecologische of verspreidingsrisico’s. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college redelijkerwijs de gevolgen van de verontreiniging als passend onder categorie A3 en daarmee als “van belang” heeft mogen beschouwen.

Eveneens heeft het college, gezien het gegeven dat de gemeente – gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting – tracht om te voldoen aan hetgeen in de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 bij wijze van opdracht staat vermeld, naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs de kwalificatie van het gedrag van de gemeente als passend onder A3 en daarmee als “goedwillend” mogen aanmerken. De stelling van de stichting dat al voor het besluit van 8 september 2021 vaststond dat sprake was van een verontreiniging op de locatie en daaruit volgt dat de in de waarschuwingsbrieven van 9 oktober 2020 gegeven opdracht deze verontreiniging te herstellen tot de achtergrondwaarde ten onrechte niet is nageleefd, volgt de Afdeling niet. Het college is er bij het nemen van het besluit van 8 september 2021 terecht van uitgegaan dat het niet aannemelijk was dat de gemeente voor 1 februari 2021 op dit punt zou hebben kunnen voldoen aan die opdracht. Daarbij betrekt de Afdeling dat de vertraging in het bodemonderzoek deels is terug te voeren op overmacht in relatie tot de coronapandemie en deels op de technische en organisatorische realiseerbaarheid ervan, vanwege de afhankelijkheid van eigenaren van omliggende percelen bij het bodemonderzoek en de omvang van de verontreiniging.

Gelet op het voorgaande, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de door hem gehanteerde Landelijke Handhavingsstrategie in dit geval op onjuiste wijze heeft toegepast. Reeds daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft afgezien van het nemen van een handhavingsbesluit en heeft volstaan met het eerst sturen van waarschuwingsbrieven.”

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2022:3012

Zie ook

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2022:2944

en

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2022:3013