ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638 – last onvoldoende duidelijk: onvoldoende onderscheid tussen overtredingen gemaakt.

Duidelijkheid van de last

3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afzonderlijke lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Daartoe voert het college aan dat het besluit waarbij de last is opgelegd in zijn geheel moet worden beschouwd. Het college stelt dat elk bouwwerk waartegen wordt opgetreden afzonderlijk en expliciet is genoemd in de kopjes 5.2.1 tot en met 5.2.6 en 5.3.1 tot en met 5.3.8 van het besluit van 11 maart 2019 en daarmee voldoende duidelijk is dat de last ziet op meer dan twee overtredingen. Dat de last op meer dan twee overtredingen ziet, kan volgens het college ook worden afgeleid uit de omstandigheid dat er per week maximaal € 10.000,00 aan dwangsommen kan worden verbeurd. Dit maximumbedrag heeft immers pas een functie op het moment dat sprake is van meer dan zeven overtredingen, omdat er per overtreding een dwangsom van € 1.500,00 per week verbeurt.

Het college stelt voorts dat uit de nummering onder het kopje “9. Besluit last onder dwangsom” niet kan worden afgeleid dat sprake is van twee overtredingen, omdat met de nummering geen onderscheid is gemaakt tussen de verschillende overtredingen, maar benadrukt dat zowel het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan als afzonderlijke overtreding per bouwwerk wordt aangemerkt. Dat het strijdige gebruik van alle bouwwerken niet samen als één overtreding wordt beschouwd, blijkt uit de bewoording van de last. Zo is met betrekking tot het strijdige gebruik aangegeven dat de overtreding bestaat uit het gebruik van stallencomplex 2, het hondenhok en het huisvesten van landbouwhuisdieren en dat het gebruik van de overige bouwwerken op het perceel tevens in strijd is met het bestemmingsplan als de daarvoor ter legalisatie benodigde omgevingsvergunningen niet tijdig worden aangevraagd. Er kan derhalve geen twijfel bestaan dat met “de diverse overtredingen binnen deze last” wordt gedoeld op de afzonderlijke overtredingen die in de kopjes 5.2.1 tot en met 5.2.6 en 5.3.1 tot en met 5.3.8 zijn beschreven, dat er een dwangsom wordt verbeurd voor het niet ongedaan maken van die afzonderlijke overtredingen en dat dit zowel voor het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan geldt, aldus het college.

3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1218, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.

3.2. In dit geval heeft het college ervoor gekozen om een dwangsom van € 1.500,00 per overtreding, per week, met een maximum aantal van 10 weken, te hanteren. Daarbij geldt dat er per week een bedrag van maximaal € 10.000,00 kan worden verbeurd. Het is de vraag of het op basis van de last voldoende duidelijk is wat als een afzonderlijke overtreding dient te worden gezien.

De lasten zijn omschreven in het besluit van 11 maart 2019. Onder het kopje “9. Besluit last onder dwangsom” van dit besluit staat het volgende:

“Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn wij bevoegd een last onder dwangsom op te leggen aan een overtreder van de onderstaande bepalingen. Wij hebben besloten om aan u een dergelijke last op te leggen voor de bovengenoemde overtredingen. […].

Om te voorkomen dat u de opgelegde dwangsommen van rechtswege verbeurt, verzoeken wij u dringend, doch uiterlijk binnen 10 weken na de dag van verzending van deze brief om de bovengenoemde en onderstaand herhaalde overtredingen op het perceel [locatie], te beëindigen en beëindigd te houden:

1. Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, door het bouwen van twee stallencomplexen en een hondenhok op de voor “Wonen”, “Verkeer” en “Bos” aangewezen gronden en het in stand laten van deze bouwwerken. Indien u niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn de vereiste vergunningen heeft aangevraagd om de overige op het perceel aanwezige bouwwerken te legaliseren, dan is tevens sprake van een overtreding van voormelde bepalingen door het bouwen van een woning in strijd met de verleende bouwvergunning, drie erfafscheidingen en twee keermuren en een stalen draagconstructie.

U kunt de overtreding beëindigen door binnen de voorgenomen begunstigingstermijn van 10 weken, de aangebrachte bouwwerken, […], te verwijderen en verwijderd te houden. Het verbeuren van dwangsommen ten aanzien van de bebouwing die wij bereid zijn te vergunnen, kunt u voorlopig voorkomen door binnen de gestelde termijn van 6 weken de vereiste vergunningen aan te vragen.

2. Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, door de voor “Wonen” aangewezen gronden te gebruiken voor een stallencomplex, te weten stallencomplex 2, voor een hondenhok en voor de huisvesting van landbouwhuisdieren. Indien u niet binnen de aangegeven begunstigingstermijn de vereiste vergunningen heeft aangevraagd om de overige op het perceel aanwezige bouwwerken te legaliseren, dan is tevens sprake van een overtreding van deze bepaling door de voor “Bos” en “Verkeer” aangewezen gronden te gebruiken voor een woning en het gebruik van de voor “Wonen” aangewezen gronden voor een stallencomplex, te weten stallencomplex 1, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie.

U kunt de overtreding beëindigen door […].

Indien u niet, niet geheel of niet tijdig voldoet aan deze last, dan verbeurt u een dwangsom van EUR. 1.500 per overtreding per week voor de duur van maximaal 10 weken. Hierbij geldt een maximum van EUR. 10.000 per week voor de diverse overtredingen binnen deze last, wederom voor de duur van maximaal 10 weken. […].”

3.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit de lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk blijkt wat als een afzonderlijke overtreding wordt gezien waarvoor een dwangsom is verschuldigd en wat de omvang van die dwangsom is. Uit het besluit van 11 maart 2019 en het besluit op bezwaar van 26 november 2019 blijkt, anders dan het college stelt, niet dan wel onvoldoende duidelijk dat per bouwwerk zowel het bouwen zonder omgevingsvergunning als het gebruik in strijd met het bestemmingsplan als een afzonderlijke overtreding worden aangemerkt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat onder het hierboven weergegeven kopje “9. Besluit last onder dwangsom” van het besluit van 11 maart 2019 door middel van nummering met de cijfers 1 en 2 uitsluitend een onderscheid wordt gemaakt tussen de overtreding van artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) enerzijds en de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo anderzijds. Een nadere concrete onderverdeling ten aanzien van de afzonderlijke bouwwerken ontbreekt vervolgens. Onder elk van deze twee genummerde overtredingen van kopje 9 staat bovendien geschreven “U kunt de overtreding” -dus in enkelvoud- wat duidt op een totaal van twee afzonderlijke overtredingen. Dat, zoals het college stelt, met de nummering alleen een onderscheid wordt gemaakt in de wettelijke bepalingen die zijn overtreden kan uit de bewoordingen en de context niet worden afgeleid.

Het college stelt voorts dat uit de formulering van het in het citaat hierboven opgenomen gestelde onder 2, onder kopje 9, volgt dat het gebruik in strijd met het bestemmingsplan niet als één overtreding wordt beschouwd voor alle bouwwerken tezamen, maar het telkens een afzonderlijke overtreding per bouwwerk betreft, omdat de passage “dan is tevens sprake van een overtreding […].” anders zinledig zou zijn. De Afdeling volgt hem daarin niet. Uit deze passage volgt immers enkel dat – indien de vereiste vergunningen niet binnen de gestelde termijn zijn aangevraagd – er vanwege het gebruik van de woning binnen de gronden met de bestemmingen “Bos” en “Verkeer” en het gebruik van stallencomplex 1, twee overkappingen, drie erfafscheidingen, twee keermuren en een stalen draagconstructie binnen de bestemming “Wonen” tevens sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Daarmee is nog niet duidelijk dat het strijdige gebruik van elk afzonderlijk bouwwerk aangemerkt zal worden als een afzonderlijke overtreding waar een dwangsom van € 1.500,00 per week aan verbonden is.

De Afdeling begrijpt de stelling van het college dat het niet logisch is om uit te gaan van slechts twee overtredingen, omdat in de last een bedrag van € 1.500,00 per week wordt opgelegd met een maximum van € 10.000,00 per week en twee overtredingen slechts tot een dwangsom van € 3.000,00 per week kunnen leiden. Uit de gehanteerde maximale dwangsom van € 10.000,00 per week kan echter niet worden afgeleid wat als een afzonderlijke overtreding dient te worden gezien en evenmin van hoeveel overtredingen de last precies uitgaat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ook omdat € 10.000,00 geen veelvoud is van € 1.500,00. Dat het maximum van € 10.000,00 alleen kan worden bereikt als er sprake is van zeven overtredingen of meer maakt dat niet anders.

Voor zover het college betoogt dat uit de kopjes 5.2.1 tot en met 5.2.6 en 5.3.1 tot en met 5.3.8 van het besluit van 11 maart 2019 volgt dat sprake is van meer dan twee overtredingen, omdat daarin het aantal overtredingen uiteen is gezet, overweegt de Afdeling dat uit die uiteenzetting niet kan worden afgeleid wat als een afzonderlijke overtreding wordt beschouwd. Onder kopje 5.2.1 wordt bijvoorbeeld ingegaan op stallencomplex 1 én stallencomplex 2, maar daarbij wordt niet duidelijk gemaakt of de stallencomplexen samen als één overtreding gezien moeten worden, of dat het gaat om twee afzonderlijke overtredingen, voor zover al van deze onderverdeelde kopjes uitgegaan zou moeten worden. Hetzelfde geldt voor de hetgeen is vermeld onder de andere kopjes die betrekking hebben op meerdere bouwwerken of het gebruik daarvan.

3.4. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de lasten onder dwangsom onvoldoende duidelijk zijn, omdat onvoldoende duidelijk is wat als een afzonderlijke overtreding door het college wordt aangemerkt waaraan een dwangsom van € 1.500,00 per week is verbonden.

Het betoog slaagt niet.