ABRvS 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3416 – Amsterdamse boetetabel niet evenredig. Gemeenteraad moet meer differentieren.

–        Is de boetetabel in strijd met het evenredigheidsbeginsel?

9.       In haar uitspraken van 2 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2849, ECLI:NL:RVS:2020:2850 en ECLI:NL:RVS:2020:2851) heeft de Afdeling overwogen dat uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706).

In deze uitspraken van 2 december 2020 heeft de Afdeling verder overwogen dat van differentiatie in het in die uitspraken van toepassing zijnde boetestelsel geen sprake was. Omdat voor een eenduidige handhaving van de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam duidelijkheid ten aanzien van de op te leggen boetes van belang is, heeft de Afdeling vervolgens handvatten geboden om een gedifferentieerd boeteregime vorm te geven waarin nader recht wordt gedaan aan het evenredigheidsbeginsel. In dat kader heeft zij, onder verwijzing naar de memorie van toelichting bij de Huisvestingswet 2014, gewezen op de mogelijkheid onderscheid te maken tussen onttrekking met en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. Voor een dergelijk onderscheid kan onder meer houvast worden gevonden in de voorwaarden van hoofdbewoning, inschrijving in de BRP en het maximaal aantal dagen per jaar dat een woning verhuurd mag worden. Voorts heeft de Afdeling erop gewezen dat onderscheid kan worden gemaakt tussen voorwaarden die dienen ter bescherming van de woonruimtevoorraad, voorwaarden die dienen ter bescherming van de leefbaarheid van de stad en de administratieve voorwaarden die de controleerbaarheid dienen. In dit onderscheid zijn namelijk gradaties van de ernst van de overtreding gelegen, aldus de Afdeling.

10.     De Afdeling stelt vast dat de raad van Amsterdam het boeteregime in de Huisvestingsverordening Amsterdam met ingang van 28 september 2021 heeft aangepast door voor toeristische verhuur onderscheid te maken tussen een ‘ernstige overtreding vanwege effect op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’, ‘leefbaarheidsovertredingen’ en ‘administratieve overtredingen’. Uit het boeteregime dat geldt voor vakantieverhuur (tabel 4 van bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam) blijkt dat sprake is van een ‘ernstige overtreding vanwege effect op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’ als de woning wordt verhuurd terwijl de woning niet feitelijk wordt bewoond door een hoofdbewoner. Op een dergelijke overtreding staat een boete van – thans – € 21.750,-. Van ‘leefbaarheidsovertredingen’ is sprake als de woning meer dan het toegestane aantal nachten wordt verhuurd, de woning aan meer dan vier personen per keer wordt verhuurd of als de vakantieverhuur in een sociale woning plaatsvindt. Voor het begaan van een leefbaarheidsovertreding wordt een boete van – thans – € 11.600,- opgelegd. Bij ‘administratieve overtredingen’ gaat het om het aanbieden van een woonruimte voor vakantieverhuur zonder registratienummer, vakantieverhuur zonder vergunning, vakantieverhuur zonder voorafgaande elektronische melding en vakantieverhuur zonder dat de hoofdbewoner is ingeschreven in de BRP. Voor een eerste administratieve overtreding wordt – thans – een boete van € 3.000,- opgelegd. Wordt binnen vier jaar na de eerste overtreding een tweede overtreding begaan, dan bedraagt de boete € 8.700,-.

11.     Door alleen te differentiëren naar type overtreding, heeft de raad van Amsterdam naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gedifferentieerd. In voormelde uitspraken van 2 december 2020 heeft de Afdeling de raad gewezen op de mogelijkheid een onderscheid te maken tussen onttrekking met een bedrijfsmatig karakter en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. Uit de Huisvestingsverordening Amsterdam blijkt niet dat dat onderscheid wordt gemaakt. In de toelichting bij de Huisvestingsverordening Amsterdam is onder het kopje ‘tabel 4 bestuurlijke boete toeristische verhuur/vakantieverhuur’ vermeld: “Als er geen sprake is van een bewoner, kan ook worden gesteld dat de woning bedrijfsmatig wordt gebruikt voor de verhuur aan toeristen.” De Afdeling begrijpt dit, mede gelet op het door het college hierover ingenomen standpunt, zo dat bij deze meest ernstig geachte vorm van onttrekking, namelijk de ‘ernstige overtreding vanwege effect op woonruimtevoorraad en leefbaarheid’, per definitie sprake is van bedrijfsmatig handelen. Bij leefbaarheidsovertredingen en administratieve overtredingen zou dan – a contrario, omdat er in die gevallen wel sprake is van feitelijke bewoning van de woning – per definitie sprake zijn van niet-bedrijfsmatig handelen. De Huisvestingsverordening maakt aldus niet bij elk type overtreding een onderscheid tussen onttrekking met een bedrijfsmatig karakter en onttrekking zonder bedrijfsmatig karakter. De aard van de overtreder (professioneel of particulier) is nu immers gekoppeld aan de ernst en het type van de overtreding.

De Afdeling stelt verder vast dat in de Huisvestingsverordening Amsterdam ook op andere punten niet is gedifferentieerd. Zo kent de Huisvestingsverordening bijvoorbeeld, voor zover het betreft leefbaarheidsovertredingen, geen differentiatie naar gelang de omvang van de specifiek geconstateerde overtreding, zoals het aantal nachten waarmee het toegestane aantal nachten vakantieverhuur is overschreden of het aantal personen waarmee het toegestane aantal personen is overschreden, en eventueel combinaties van dergelijke omstandigheden. Bij differentiatie kan verder worden gedacht aan het opleggen van hogere boetes in geval van recidive (binnen een bepaalde periode). Anders dan bijvoorbeeld de drie andere grote steden, wordt op dit moment in Amsterdam immers voor het merendeel van de verschillende typen overtredingen de voor het eerst begane overtreding even stevig bestraft als een eventuele – binnen een bepaalde periode begane – volgende overtreding.

12.     Dat er op dit moment in Amsterdam slechts zeer beperkt wordt gedifferentieerd, klemt te meer nu het algemene niveau van de hoogte van de boetes in Amsterdam als hoog moet worden aangemerkt. Het gevolg hiervan is immers dat burgers die, soms onbewust of per ongeluk, of slechts een enkele maal of zeer kortdurend, een regel of voorwaarde overtreden, steeds direct geconfronteerd worden met een hoge boete, die hen ondanks de soms hoge opbrengsten van verhuur in ernstige financiële problemen kan brengen, terwijl de ernst en omvang van die overtreding die hoge boete niet steeds rechtvaardigt.

13.     De Afdeling constateert dat op basis van de Huisvestingsverordening Amsterdam een particulier, die voor de eerste keer een regel of voorwaarde voor vakantieverhuur overtreedt, door weliswaar binnen het toegestane aantal nachten vakantieverhuur gedurende een korte periode aan één persoon te veel te verhuren, direct een boete krijgt opgelegd die overeenkomt met de hoogste boete die op grond van de Huisvestingsverordening Amsterdam voor een dergelijke overtreding opgelegd kan worden. Hoewel de Afdeling onderkent dat het schenden van de voorwaarden of voorschriften van een vakantieverhuurvergunning in relatie tot het toerisme in de stad het opleggen van een boete met een voldoende afschrikwekkende werking rechtvaardigt, staat het zonder meer opleggen van de hoogste boete aan een particulier, die niet bedrijfsmatig verhuurt, onder deze omstandigheden, niet in redelijke verhouding tot dit doel.

14.     Dat het college, naar het in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting bij de Afdeling heeft gesteld, bij de oplegging van de boete wel degelijk op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb kijkt naar de omstandigheden van het geval, maakt het voorgaande niet anders. Deze bepaling ziet op bijzondere omstandigheden in individuele gevallen. Dit laat onverlet dat het boeteregime op zichzelf evenredig moet zijn. Dat is nu niet het geval.

15.     Uit het voorgaande vloeit voort dat tabel 4 uit bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening Amsterdam in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en dus onverbindend is. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog van [appellante] slaagt in zoverre. Het betoog van [appellante] dat het boeteregime (ook) in strijd is met de Huisvestingswet 2014 en het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel behoeft daarom geen bespreking meer.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2024:3416