Artikel 5:15 Awb

• laatst geupdate 5 mei 2021

1. Een toezichthouder is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner.

2. Zo nodig verschaft hij zich toegang met behulp van de sterke arm.

3. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.

Binnentreden is naar zijn aard een ingrijpende bevoegdheid. Het maakt namelijk inbreuk op het huisrecht van bewoners en – onder omstandigheden – het huisrecht van bedrijven (zie EHRM 16 april 2002, 37971/71, Colas Est.) Dit artikel bepaalt de grenzen waarbinnen een toezichthouder moet opereren.

1. Binnentreden

Een toezichthouder mag elke plaats betreden, behalve een woning zonder toestemming van de bewoner. Als hem de toegang wordt geweigerd, dan kan hij de hulp van de politie inroepen. Het binnentreden (al dan niet met behulp van de sterke arm) is een feitelijk handelen. Het is dus geen besluit in de zin van de Awb (ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:199). Het weigeren van de toegang is een strafbaar feit ingevolge artikel 184 Sr.

In de praktijk zal een toezichthouder zich als zodanig kenbaar maken en zich legitimeren. Vervolgens zal de toezichthouder het doel van zijn bezoek mededelen en dat hij de plaats wenst te betreden. Indien vervolgens de toegang wordt geweigerd, dan kan reeds in die aanvankelijke weigering besloten liggen dat in strijd met artikel 184 Sr wordt gehandeld. Zo oordeelde de Hoge Raad (HR 17 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2634):

“3.3. Art. 184, eerste lid, Sr luidt: “Hij die opzettelijk niet voldoet aan een bevel of een vordering, krachtens wettelijk voorschrift gedaan door een ambtenaar met de uitoefening van enig toezicht belast of door een ambtenaar belast met of bevoegd verklaard tot het opsporen of onderzoeken van strafbare feiten, alsmede hij die opzettelijk enige handeling, door een van die ambtenaren ondernomen ter uitvoering van enig wettelijk voorschrift, belet, belemmert of verijdelt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.”

3.4.1. Blijkens de bewijsvoering heeft het Hof het volgende vastgesteld. Nadat de beide toezichthouders zich ter controle van de bepalingen gesteld bij of krachtens de APV Barneveld en de Drank- en Horecawet hadden begeven naar het perceel Oostvenerweg 2 te Barneveld, alwaar het clubhuis van de motorclub was gevestigd, zij aldaar hadden aangebeld aan het toegangshek en zij, toen de poort door een van de twee naar buiten gekomen mannen was geopend, waren binnengelaten op een soort binnenplaats en hun te verstaan was gegeven aldaar te wachten, hebben zij zich gelegitimeerd als toezichthouder/buitengewoon opsporingsambtenaar en aan de verdachte, die deel uitmaakte van een groep van vier mannen die met degene die de poort geopend had naar buiten gekomen was, meegedeeld dat zij het clubhuis wilden betreden ter controle op de naleving van bepalingen gesteld bij of krachtens de APV Barneveld. De verdachte heeft vervolgens direct op krachtige en dreigende toon meermalen en met bedreigende woorden duidelijk gemaakt dat de toezichthouders “er gewoon niet in” zouden komen. Nadat een van de toezichthouders de verdachte had staande gehouden, is de verdachte weggelopen en heeft op dreigende toon gezegd: “Ik begrijp dat jullie het recht hebben om naar binnen te willen maar jullie komen er niet in”. Vervolgens zijn ook de andere personen weggelopen, zijn zij het pand binnengegaan en hebben zij de deur van het clubhuis voor de ogen van de opsporingsambtenaren gesloten, waardoor de controle geen verdere doorgang kon vinden.

3.4.2. Het vorenstaande in aanmerking genomen, geeft het oordeel van het Hof dat de verdachte de door de toezichthouders ondernomen handelingen – die door het Hof kennelijk en niet onbegrijpelijk zijn aangemerkt als het begin van de uitvoering van hun controlebevoegdheid – in de gegeven omstandigheden heeft ‘belet’ door te voorkomen dat de opsporingsambtenaren het clubhuis daadwerkelijk konden betreden, niet blijk van een onjuiste uitleg van die in de tenlastelegging gebezigde, aan art. 184 Sr ontleende, term. Dat oordeel is ook niet onbegrijpelijk.”

2. Binnentreden woning (artikel 8 EVRM)

Het binnentreden van een woning is complexer. Een woning is een plaats waar zich daadwerkelijk privéhuiselijk leven afspeelt. Het huisrecht van artikel 8 EVRM brengt met zich mee dat in beginsel slechts met toestemming van de bewoner een woning mag worden betreden. Dit huisrecht is ook grondwettelijk beschermd (artikel 12 Grondwet).

In artikel 8 EVRM speelt het begrip “home” of “domicile” een centrale rol. Dit begrip heeft ook betrekking op bedrijfsruimten (EHRM 16 april 2002, AB 2002, 277, Colas Est en HvJ EG 22 oktober 2002, zaak C-94/00, Roquette Frères. Zie ook EHRM 16 december 1992, NJ 1993, 400, Niemetz en EHRM 30 maart 1989, NJ 1991, 522, Chapell).

Dit betekent echter niet dat de mate van bescherming voor een woning en een bedrijfsruimte van een bedrijf gelijk is. Artikel 5:15 Awb biedt een grondslag voor het binnentreden zonder rechtelijke machtiging in een bedrijfsruimte, maar niet voor het binnentreden in een woning zonder de toestemming van de bewoner. Een woning wordt dus beter beschermd. Indien een toezichthouder een woning moet betreden, dan dient dat in overeenstemming met de Algemene wet op het binnentreden (Awob) te gebeuren.

Artikel 1, eerste lid, Awob bepaalt – kort samengevat – dat bij het binnentreden de toezichthouder zich moet legitimeren (zie artikel 5:12 Awb) en het doel van het binnentreden moet mededelen. Artikel 2, eerste lid, Awob bepaalt dat voor het binnentreden zonder toestemming een machtiging is vereist.

Artikel 1, derde lid Awob bepaalt dat bij noodsituaties die vereisten niet gelden: “Indien de naleving van de in het eerste lid bedoelde verplichtingen naar redelijke verwachting ernstig en onmiddellijk gevaar oplevert voor de veiligheid van personen of goederen, feitelijk onmogelijk is dan wel naar redelijke verwachting de strafvordering schaadt ten aanzien van misdrijven waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten, gelden deze verplichtingen slechts voor zover de naleving daarvan in die omstandigheden kan worden gevergd.”

Artikel 3, tweede lid, Awob bepaalt dat de burgemeester: “[v]oor zover de wet niet anders bepaalt, […] bevoegd tot het geven van een machtiging tot binnentreden in een woning gelegen binnen zijn gemeente voor andere doeleinden dan strafvordering.” De burgemeester geeft dus de machtiging om een woning te betreden aan toezichthouders. Een dergelijke machtiging ziet er zo uit (zie de Regeling vaststelling model machtiging tot binnentreden):

Sommige toezichthouders hebben een bijzondere bevoegdheid op dit vlak. Zo geeft artikel 50 Mededingingswet de toezichthouder een bijzondere bevoegdheid in het kader van de binnentreding van een woning. Dit artikel bepaalt het volgende:

“1. De in artikel 12a, eerste lid, van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt bedoelde ambtenaren zijn bevoegd een woning zonder toestemming van de bewoner te doorzoeken, voor zover dat voor de uitoefening van de in artikel 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde bevoegdheden redelijkerwijs noodzakelijk is.”

Wel is daarvoor een machtiging van de Rechter-commissaris van de rechtbank Rotterdam vereist (zie artikel 51 Mededingingswet).

Artikel 34 Huisvestingswet 2014 geeft ook een bijzondere betredingsbevoegdheid. Daarin is opgenomen dat: “[d]e toezichthouder […] bevoegd [is], met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.” Volgens de Afdeling dient ook dan nog steeds te worden voldaan aan artikel 1, eerste lid, Awb (legitimeren en mededelen doel onderzoek) – zie ABRvS 20 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:577.

Er lijkt discussie mogelijk over de vraag of, als er een bijzondere wet is die het binnentreden mogelijk maakt, er een machtiging nodig is. Uit ECLI:NL:RVS:2020:577 lijkt te volgen dat dit altijd niet nodig is. De memorie van toelichting op de Awob (p.3) zegt echter:

Voor het binnentreden zonder toestemming van de bewoner is een machtiging tot binnentreden vereist. De ambtenaar die in een wet bevoegd wordt verklaard om zonder toestemming van de bewoner in diens woning binnen te treden, treedt zonder toestemming rechtmatig binnen, wanneer hij in het bezit is van zo een machtiging.

Ook artikel 4 Awob wijst die kant op:

De machtiging kan uitsluitend worden gegeven aan degene die bij of krachtens de wet bevoegd is verklaard zonder toestemming van de bewoners in een woning binnen te treden.

3. Gevolgen zonder machtiging betreden woning

Het zonder machtiging betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner kan leiden tot het oordeel dat als gevolg van dat binnentreden verkregen bewijs onrechtmatig verkregen is. Dat is echter zelden het geval omdat het gebruik van het daarmee verkregen bewijs in de regel niet wordt geacht als ‘zozeer indruisend’ tegen wat van een redelijk handelend bestuursorgaan mag worden verwacht. Wel kan het binnentreden zonder machtiging tot een boetematiging leiden of het (gedeeltelijk) moeten afzien van kostenverhaal door het bestuursorgaan (ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2233).

4. Het betreden van bijzondere plaatsen

Op grond van artikel 12 Awob is de toezichthouder niet bevoegd om buiten het geval van ontdekking op heterdaad tijdens de vergadering, zitting of dienst de vergaderruimten van de Staten-Generaal, van de staten van een provincie, de raad van een gemeente of van enig ander algemeen vertegenwoordigend orgaan, de ruimte voor godsdienstbeoefeningen of bezinningssamenkomsten van levensbeschouwelijke aard en de ruimten waarin terechtzittingen worden gehouden, te betreden (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 143).

5. Wat (en wie) mag de toezichthouder meenemen?

De toezichthouder is bevoegd om zich te doen vergezellen en om noodzakelijk materiaal mee te nemen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een deskundige met meetapparatuur. De personen die de toezichthouder vergezellen hoeven niet zelf toezichthouder of ambtenaar te zijn. Het vergt ook geen nader besluit om deze personen mee te nemen. Het volgt uit het feit dat de toezichthouder de spullen of personen feitelijk meeneemt dat deze op grond van artikel 5:15 Awb worden meegenomen. Zo overweegt A-G Keulen (Conclusie A-G Keulen, 17 september 2019, ECLI:NL:PHR:2019:1131):

“Ten minste één van de twee ambtenaren aan wie door de politiebijstand werd verleend, betreft een toezichthouder van de gemeente. De toezichthouder is o.g.v. art. 5:15 lid 3 Awb bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen en kan zich o.g.v. art. 5:15 lid 2 Awb – zo nodig – toegang verschaffen met behulp van de sterke arm. Met het feit dat de medewerker van Liander in aanwezigheid van de toezichthouder ter plaatse was en aldaar de schuur heeft betreden, staat voor mij vast dat de medewerker van Liander was aangewezen om de toezichthouder te vergezellen.”

Er is geen wettelijke beperking op het meenemen van materiaal of personen. De enige beperking is artikel 5:13 Awb: de meegenomen personen en materialen moeten redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor het vervullen van de taak van de toezichthouder.

6. Eenmaal binnen: doorzoeken

De bevoegdheid om plaatsen te betreden omvat niet de bevoegdheid om de plaats te doorzoeken. Volgens de regering kan artikel 5:15 Awb niet worden gebruikt om inkijkoperaties te legitimeren (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, p. 39). Daarom moet de bevoegdheid in artikel 5:15 Awb in samenhang worden bezien met de bevoegdheden om zaken en vervoermiddelen te onderzoeken (art. 5:18 en 5:19 Awb). In de memorie van toelichting wordt door de regering aangegeven dat een kast en de inventaris zelf voorwerp kunnen zijn van onderzoek op grond van artikel 5:18 Awb. “Zo zal in het kader van het toezicht op de naleving van de Warenwetgeving in de keuken van een restaurant de hygiënische staat van keukenkasten en daarin aanwezig keukengerei kunnen worden onderzocht.” (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 143). Het betreden van de bedrijfsruimte geschiedt dan op grond van artikel 5:15 Awb en het doorzoeken van de kast waarin levensmiddelen zijn opgeslagen op grond van artikel 5:18 Awb.

Ook een vervoermiddel is een plaats die tevens valt te beschouwen als een te onderzoeken zaak. Je zou kunnen zeggen dat de bevoegdheid om een vervoermiddel te onderzoeken een verkapte doorzoekbevoegdheid is. In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer zegt de regering hierover:

“Als een plaats tevens een zaak is (zoals bij een vervoermiddel), is de bevoegdheid tot het betreden van die plaats geregeld in artikel [5:15] en de bevoegdheid tot het onderzoeken daarvan in artikel [5:18] c.q. [5:19] zijn zelfstandige bevoegdheden. Eerst moet er een bevoegdheid bestaan om de plaats te betreden waar de te onderzoeken zaak zich bevindt of als – zoals bij vervoermiddelen – de te onderzoeken zaak en de plaats samenvallen, die plaats. Dat regelt artikel 5:15. De in de artikelen 5:18 en 5:19 opgenomen bevoegdheden tot het onderzoeken van zaken, kunnen niet worden opgevat als bevoegdheden om (tevens) die zaken te doorzoeken.  ““Doorzoeken”” is een in het kader van strafvordering gebezigde term ter aanduiding van een activiteit die wordt verricht om zaken op te sporen (en daarna in beslag te nemen) waarvan op het moment van doorzoeken nog niet vaststaat waar deze zich precies bevinden (…). Bij ““onderzoeken”” in het kader van het toezicht op de naleving gaat het om controle van zaken waarvan wel bekend is waar ze zich bevinden.” (Kamerstukken I 1995/96, 23 700, nr. 188b, p. 5-6).

7. Jurisprudentie

EHRM 16 april 2002, AB 2002, 277, Colas Est

HvJ EG 22 oktober 2002, zaak C-94/00, Roquette Frères

ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:199

ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2233

Conclusie A-G Keulen, 17 september 2019, ECLI:NL:PHR:2019:1131

HR 17 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2634

ABRvS 20 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:577