Artikel 5:25 Awb - Handhavingsrecht.nl

Laatst geupdate 28-11-2021

Artikel 5:25 [Kostenverhaal]

1 De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.

2 De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.

3 Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.

4 De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.

5 Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.

6 Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast.

Commentaar op Artikel 5:25 Awb

mr. dr. T.N. Sanders

1 Samenvatting

mr. dr. T.N. Sanders

De overtreder moet de kosten van voorbereiding en uitvoering van de bestuursdwang door het bestuursorgaan, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. Artikel 5:25, lid 2, Awb bepaalt dat de overtreder dan wel daarvoor moet worden gewaarschuwd door in de last melding te maken van het feit dat de kosten voor zijn rekening zullen komen.

2 Commentaar

mr. dr. T.N. Sanders

2.1 Inleiding

mr. dr. T.N. Sanders

Als vaststaat dat de last niet is uitgevoerd, dan mag bestuursdwang worden toegepast. Het is dan niet noodzakelijk om de overtreder nogmaals de kans te geven de overtreding op te heffen. “Die verplichting volgt ook niet uit artikel 5:21, aanhef en onder b, van de Awb.”^{^[1]} Voert de overtreder de opgelegde last niet (tijdig) uit en past het bestuursorgaan bestuursdwang toe, dan volgt het verhaal van de daarmee gemoeide kosten op de overtreder. Op grond van artikel 5:25, lid 6, Awb stelt het bestuursorgaan deze kosten vast. Dit gebeurt in een zogenaamde ‘kostenverhaalsbeschikking’. In artikel 5:25, lid 1, Awb is bepaald dat bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze redelijkerwijs niet te “zijner laste behoren te komen”. In lid 2 is bepaald dat in de bestuursdwangbeschikking moet zijn vermeld “in hoeverre” de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder komen. Lid 6 bepaalt verder dat het bestuursorgaan de hoogte van de kosten vast moet stellen (in een kostenverhaalsbeschikking). Kostenverhaal is het staartstuk van het bestuursdwang en vaak waar de pijn zit voor de overtreder: hij krijgt met de kostenverhaalsbeschikking de rekening gepresenteerd voor de overtreding waar hij verantwoordelijk voor is. Die rekening kan soms gepeperd zijn. Daarom wordt er ook vaak geprocedeerd tegen de kostenverhaalsbeschikking – een besluit op grond van artikel 5:25 jo. Artikel 4:86 Awb.

2.2 Inhoud

mr. dr. T.N. Sanders

2.2.1. Aanzegging kostenverhaal

In artikel 5:25, lid 2, Awb is bepaald dat voor kostenverhaal in de bestuursdwangbeschikking moet zijn vermeld “in hoeverre” de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder komen. Lid 6 bepaalt verder dat het bestuursorgaan de hoogte van de kosten vast moet stellen (in een kostenverhaalsbeschikking). Uit de Awb volgt echter niet op welk moment daadwerkelijk moet worden beoordeeld of het redelijk is dat de kosten op de overtreder worden verhaald. De toetsing in artikel 5:25, lid 1, Awb is immers niet – zoals de vereisten in artikel 5:25, lid 2 en 6, Awb – (impliciet) gekoppeld aan een bepaalde beschikking. In zoverre zou het bestuursorgaan (strikt genomen) dus zowel in de bestuursdwangbeschikking als de kostenverhaalsbeschikking kunnen beoordelen of de kosten redelijkerwijs ten laste van de overtreder kunnen worden gebracht.

De praktijk is veelal dat in de bestuursdwangbeschikking in algemene termen wordt overwogen dat de kosten van bestuursdwang op de overtreder zullen worden verhaald en dat er geen redenen zijn om af te zien van kostenverhaal (de ‘aanzegging’). In de kostenverhaalsbeschikking worden dan vervolgens de hoogte van de kosten bepaald en in dat kader wordt ook beoordeeld of er ex artikel 5:25, lid 1, Awb redenen zijn om toch af te zien van kostenverhaal.

Ook de Afdeling lijkt van deze systematiek uit te gaan. De Afdeling toetst namelijk de vraag of de kosten ex artikel 5:25, lid 1, Awb ‘redelijkerwijs’ ten laste van de overtreder kunnen komen in het kader van de kostenverhaalsbeschikking en niet in het kader van de bestuursdwangbeschikking.^[2]

Toch is een andere opvatting ook mogelijk. Zie bijvoorbeeld het oordeel van de rechtbank Limburg van 12 april 2014 waarin wordt overwogen dat de kostenverhaalsbeschikking alleen ziet op de hoogte van de kosten en niet meer op de vraag of de kosten redelijkerwijs in rekening kunnen worden gebracht bij de overtreder. De redelijkheid van het kostenverhaal was in dat geval in de bestuursdwangbeschikking beoordeeld en stond volgens de rechtbank dus niet ter beoordeling.^[3] De wetgever lijkt ook uit te gaan van de mogelijkheid dat de redelijkheid van het kostenverhaal reeds in de bestuursdwangbeschikking is beoordeeld, aldus Van Buuren, Jurgens en Michiels:

“Aanzegging van (volledig) kostenverhaal betekent dat is nagelaten van de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 5:25, eerste lid, Awb gebruik te maken. Indien de overtreder het daarmee niet eens is, bestaat voor hem de mogelijkheid op dit punt een bezwaarschrift in te dienen en vervolgens beroep in te stellen. Laat de overtreder het instellen van een rechtsmiddel na, dan krijgt de beslissing om geen uitzondering te maken op de regel van kostenverhaal formele rechtskracht.”^{^[4]}

Met andere woorden – hoewel de Afdeling in het kader van de kostenverhaalsbeschikking toetst of de kosten ‘redelijkerwijs’ kunnen worden verhaald, is het ook mogelijk dat in een voorafgaande bestuursdwangbeschikking reeds onherroepelijk vast is komen te staan dat kostenverhaal in een bepaald geval redelijk is, in welk geval de formele rechtskracht zich (ogenschijnlijk) verzet tegen een beoordeling van de redelijkheid van het kostenverhaal.

Naar mijn mening zou de redelijkheid van het kostenverhaal pas aan de orde moeten komen in het kader van de kostenverhaalsbeschikking. De redenen hiervoor zijn dat: (i) het pas bij de kostenverhaalsbeschikking duidelijk is over welke kosten men het precies heeft en dientengevolge pas op dat moment echt een oordeel over de redelijkheid daarvan kan worden geveld; (ii) de redelijkheid van het kostenverhaal niet direct relevant is voor de bestuursdwangbeschikking; (iii) veel belanghebbenden zich pas roeren bij het ontvangen van de kostenverhaalsbeschikking en (iv) als het overtrederschap pas hoeft te worden gepreciseerd in de kostenverhaalsbeschikking, het dan vreemd is als in het kader van de bestuursdwangbeschikking al zou kunnen zijn beoordeeld of het redelijk is dat de kosten worden verhaald op een bepaalde overtreder. De persoonlijke omstandigheden van de overtreder kunnen immers een rol spelen in die beoordeling en daarvoor is dan wel vereist dat bekend is wie die overtreder precies is.

2.2.2. Feitenvaststelling en motivering

In het kader van de kostenverhaalsbeschikking zal moeten worden vastgesteld dat de last onder bestuursdwang niet (tijdig) is nageleefd. Pas dan mag de last worden uitgevoerd (dat geldt natuurlijk niet voor (zeer) spoedeisende bestuursdwang, zie artikel 5:31 Awb). Daarvoor gelden dezelfde vereisten als bij de invorderingsbeschikking (zie artikel 5:37 Awb). Het is echter veel minder vaak aan de orde in de praktijk. Dat komt ten eerste omdat bestuursdwang per definitie inhoudt dat er een ingreep in de fysieke wereld plaatsvindt. Het is dus vaak minder een kwestie van interpretatie dan bij een last onder dwangsom. Of een illegaal bouwwerk er nog staat of niet, is minder vatbaar voor discussie dan de vraag of iemand een zorgplicht heeft nageleefd of niet. Ten tweede is het feit dat er bestuursdwang is toegepast (en kosten zijn gemaakt), voldoende om als uitgangspunt aan te nemen dat de overtreding er nog was (en de last dus niet nageleefd). Immers, het bestuursorgaan moet de kosten in feite ‘voorschieten’. Het kostenverhaal is ‘schadevergoeding’. Dat zal het bestuursorgaan niet willen doen tenzij er daadwerkelijk nog een overtreding is.

In het kader van het kostenverhaal is overigens niet relevant of de kosten ook op andere overtreders zouden kunnen worden verhaald. Zo overweegt de Afdeling:

“Of het college de kosten voor de toepassing van bestuursdwang ook op de andere overtreders heeft kunnen verhalen, is voor deze procedure, waarin enkel het kostenverhaal voor de verwijdering van het door [appellant] onjuist aangeboden afval ter beoordeling staat, niet van belang.”^{^[5]}

In een andere uitspraak overweegt de Afdeling:

“Er staat geen rechtsregel aan in de weg om iedere aangeschrevene hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor betaling van de kosten van de uitoefening van bestuursdwang.”^{^[6]}

2.2.3. De evident onrechtmatige bestuursdwangbeschikking en de doorbreking van de formele rechtskracht daarvan in uitzonderlijke gevallen

De twee belangrijkste onderwerpen voor kostenverhaal: het overtrederschap (zie het commentaar bij artikel 5:21 Awb) en de redelijkheid van het kostenverhaal (zie onder 2.2.2.), kunnen in zowel de bestuursdwangbeschikking als de kostenverhaalsbeschikking aan de orde komen. Hoewel het in mijn ogen juist is als beide onderwerpen pas in de kostenverhaalsbeschikking zouden worden opgenomen (omdat ze pas dan écht van belang zijn), komt het vaak voor dat de onderwerpen reeds in de bestuursdwangbeschikking zijn opgenomen en beoordeeld. Het komt voorts met regelmaat voor dat een overtreder niet opkomt tegen de bestuursdwangbeschikking maar pas in actie komt op het moment dat hem de rekening wordt gepresenteerd. Dan verzet de formele rechtskracht van de bestuursdwangbeschikking zich ertegen dat de onderwerpen die in de bestuursdwangbeschikking zijn opgenomen nog kunnen worden besproken in het kader van de kostenverhaalsbeschikking. Het probleem dat belanghebbenden vaak pas tegen de kostenverhaalsbeschikking (en niet tegen de voorafgaande bestuursdwangbeschikking) in verweer komen is zelfs een van de in de evaluatie van de geldschuldenregeling benoemde pijnpunten.^[7] Dat dit ook niet louter een theoretisch probleem is blijkt uit het aantal uitspraken waar een overtreder op punten tegen de formele rechtskracht van de bestuursdwangbeschikking aanloopt.^[8]

In veel gevallen zal het feit dat de onderwerpen wisselend aan bod kunnen komen in de bestuursdwangbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking echter geen onoverkomelijke bezwaren opleveren. Het bezwaar en beroep tegen de kostenverhaalsbeschikking wordt namelijk in de regel geconcentreerd behandeld met het bezwaar en beroep tegen de bestuursdwangbeschikking gelet op artikel 5:31c Awb. Dan is het van beperkt belang in welke beschikking het onderwerp aan bod komt, omdat de overtreder het hoe dan ook zal kunnen aanvechten. In een aantal gevallen ligt de formele rechtskracht echter op de loer en soms slaat deze genadeloos toe. Zo loopt een belanghebbende die zijn overtrederschap in het kader van de kostenverhaalsbeschikking aan de orde wenst te stellen met regelmaat tegen de formele rechtskracht van de bestuursdwangbeschikking op dat punt aan. Net zoals bij de invorderingsbeschikking heeft de bestuursrechter echter een uitzondering opgenomen voor die gevallen waarin de bestuursdwangbeschikking evident onrechtmatig is:

“7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183), kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat geen overtreding heeft plaatsgevonden en/of betrokkene geen overtreder is.”^{^[9]}

Mij zijn geen voorbeelden bekend waarin een bestuursrechter een dergelijke situatie aanneemt bij kostenverhaal. De uitzonderlijke gevallen bij de invorderingsbeschikking hebben wel enige reflexwerking voor het bepalen of er een uitzonderlijk geval is bij de kostenverhaalsbeschikking (zie daarvoor het commentaar bij artikel 5:37 Awb). Daarbij dient wel op het netvlies te worden gehouden dat deze rechtspraak niet één-op-één van toepassing is bij kostenverhaal. Het lijkt mij namelijk dat er minder aanleiding is om een uitzonderlijk geval aan te nemen bij kostenverhaal dan bij de invordering van een dwangsom. Immers, bij kostenverhaal heeft de overheid – anders dan bij de last onder dwangsom – naar aanleiding van het niet instellen van bezwaar tegen de bestuursdwangbeschikking kosten moeten maken. Dan is het minder redelijk om de overtreder te vrijwaren van die kosten bij een evident onrechtmatig besluit. De overtreder valt dan immers te verwijten dat hij door geen bezwaar in te dienen de overheid nodeloos op kosten heeft gejaagd.

Het komt uiteraard wel voor dat in het kader van de kostenverhaalsbeschikking wordt betoogd dat sprake is van een uitzonderlijk geval. Het feit dat de overtreder niet begreep dat zij bezwaar had moeten maken tegen de bestuursdwangbeschikking, omdat zij niet begreep dat kostenverhaal zou gaan plaatsvinden, is geen uitzonderlijk geval:

“Onderaan het besluit waarbij de last is opgelegd en is aangekondigd dat de kosten op haar zouden worden verhaald, staat een rechtsmiddelenclausule. Daarmee is zij op de hoogte gesteld van de mogelijkheid om bezwaar te maken, als zij het niet eens is met het besluit.”^{^[10]}

Dat de overtreder er vanuit ging dat hij slechts maar een deel van de kosten zou moeten betalen (omdat er meerdere overtreders waren) en niet hoofdelijk zou worden aangesproken voor alle kosten, maakt niet dat sprake is van een uitzonderlijk geval.^[11]

Buiten deze rechtspraak, blijkt dat bestuursrechters vaak bereid lijken om de redelijkheid van het kostenverhaal te beoordelen, zelfs als het kostenverhaal reeds in de bestuursdwangbeschikking is aangezegd en die aanzegging redelijk is geacht (en dit oordeel formele rechtskracht heeft). Een goed voorbeeld hiervan is te vinden een uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch:

“8. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen de last onder bestuursdwang […] [d]it besluit heeft hierdoor formele rechtskracht verkregen. […] Hetgeen eiser heeft gesteld over de onjuiste grondslag van de last onder bestuursdwang en de aanzegging dat de kosten van de bestuursdwang op hem zullen worden verhaald, kan in de onderhavige procedure niet meer aan de orde komen en behoeft daarom geen bespreking. In het besluit van 22 september 2010 is tevens bepaald dat de kosten op eiser zullen worden verhaald. In deze overweging ligt besloten dat volgens verweerder geen sprake is van bijzondere omstandigheden die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om van kostenverhaal af te zien. Dat neemt, naar het oordeel van de rechtbank, niet weg dat verweerder zich bij het nemen van een kostenverhaalsbeschikking de vraag dient te stellen of in redelijkheid tot het verhalen van alle gemaakte kosten van bestuursdwang kan worden overgegaan. Dit geldt te meer nu in de last onder bestuursdwang geen indicatie is gegeven van de hoogte van deze kosten. Verweerder dient derhalve bij het vaststellen van de verschuldigde kosten voor het effectueren van de last onder bestuursdwang te bezien of er bijzondere omstandigheden zijn die vergen dat de gemaakte kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. […].”^{^[12]}

De rechtbank Limburg kiest ook – impliciet – voor deze oplossing,^[13] welk oordeel in hoger beroep door de Afdeling werd bevestigd.^[14] In die uitspraak constateerde de rechtbank dat de redelijkheid van het kostenverhaal niet meer aan de orde kon komen gelet op de formele rechtskracht van de bestuursdwangbeschikking, maar zag de rechtbank toch aanleiding om de kostenverhaalsbeschikking te matigen voor wat betreft de extra kosten die aan het college te wijten waren, nu het onredelijk was om die kosten ten laste van de overtreder te brengen.

Hoewel bestuursrechters dus soms bij het oordeel ten aanzien van de redelijkheid van het kostenverhaal bereid zijn om met hun hand over het hart te strijken, zijn zij dat vaak niet bij het oordeel ten aanzien van het overtrederschap. Dit terwijl zoals eerder is geconstateerd beide aspecten in twee verschillende beschikkingen aan de orde kunnen komen. Overtreders moeten daarom op hun qui vive zijn.

2.2.4. Welke kosten kunnen worden verhaald?

De ‘kosten voor de toepassing van bestuursdwang’ kunnen worden verhaald op de overtreder – maar wat zijn die kosten precies? De wet laat het begrip verder ongedefinieerd. Ingevolge artikel 5:25, lid 3, Awb wordt onder de ‘kosten van bestuursdwang’ in ieder geval verstaan de kosten van de voorbereiding van bestuursdwang voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd – ook als de last alsnog na het verstrijken van de termijn is uitgevoerd. Daarnaast bepaalt lid 4 dat ook de schade die een bestuursorgaan veroorzaakt bij derden ter uitvoering van de last tot de kosten van bestuursdwang moeten worden gerekend. Uit de praktijk en de jurisprudentie blijkt dat een grote variëteit aan kosten kunnen worden verhaald. Zo zijn naast het inschakelen van de aannemer of vuilnisdienst bijvoorbeeld ook het maken van een draaiboek,^[15] het inschakelen van juridische bijstand,^[16] de lunch van de toezichthouders,^[17] het uurloon van toezichthouders,^[18] de kosten voor vrachtwagen met knijpkraan,^[19] de kosten voor catering, beveiliging en bewaking,^[20] en de rente voor een lening om de kosten voor de toepassing van bestuursdwang te bekostigen,^[21] allemaal kosten die kunnen worden verhaald. De grenzen van kostenverhaal liggen dus niet zo zeer in de aard van de gemaakte kosten maar eerder in een drietal vuistregels die ik uit de wet en de jurisprudentie herleid. Dit zijn de volgende:

de gemaakte kosten moeten voortvloeien uit de opgelegde last;
het moeten noodzakelijke, redelijke en daadwerkelijk gemaakte kosten zijn;
de kosten moeten zijn gemaakt na het verstrijken van de begunstigingstermijn.

2.2.4.1. Kosten die te herleiden zijn tot de last

Om verhaalbaar te zijn moeten de kosten die zijn gemaakt wel herleidbaar zijn tot de last. Een bestuursdwangbesluit kent twee onderdelen die relevant kunnen zijn bij het bepalen van welke kosten uit de last voortvloeien: de last zelf en de te nemen herstelmaatregelen zoals die zijn omschreven in het besluit. De last is de opdracht (‘hef de overtreding op’) en de herstelmaatregelen de wijze waarop de opdracht kan worden vervuld (‘door de schuur af te breken’). De Afdeling overweegt:

“4.1. In artikel 5:25 van de Awb staat welke kosten tot de verhaalbare kosten behoren. Het gaat om de kosten verbonden aan de uitoefening van bestuursdwang en aan de voorbereiding daarvan voor zover deze kosten zijn gemaakt na het tijdstip waarop de begunstigingstermijn is verstreken. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mogen alleen de daadwerkelijk gemaakte kosten worden verhaald. […] Alleen de kosten die te herleiden zijn tot handelingen en werkzaamheden die betrekking hebben op de maatregelen die zijn genomen in het kader van de toepassing van de bestuursdwang, kunnen worden verhaald.”^{^[22]}

Kosten die voorvloeien uit het nemen van de herstelmaatregelen kunnen naar mijn mening in ieder geval worden verhaald. Het is echter niet ondenkbaar dat onder omstandigheden de herstelmaatregelen verder gaan dan strikt noodzakelijk ter uitvoering van de last. Denk bijvoorbeeld aan een geval waarbij slechts een aanbouw illegaal is, maar de genoemde herstelmaatregelen behelzen dat het hele gebouw moet worden afgebroken. Dat de herstelmaatregelen verder gaan dan het herstellen van de overtreding is echter een grond die moet worden aangevoerd tegen de bestuursdwangbeschikking. Wordt dit niet (tijdig) gedaan, dan staat de bestuursdwangbeschikking in rechte vast en kunnen de kosten van de expliciet genoemde herstelmaatregelen in ieder geval worden verhaald.^[23]

Lastiger zijn herstelmaatregelen die niet zijn genoemd in de bestuursdwangbeschikking. Denk aan een situatie waarbij de last is: ‘hef de overtreding op’, de herstelmaatregel: ‘zeef de bodem om de verontreinigde grond te verwijderen’ en de toepassing van bestuursdwang uiteindelijk behelst dat de bodem in zijn geheel wordt afgegraven en verwijderd. Kunnen de kosten van het afgraven dan worden verhaald op de overtreder? Door het afgraven wordt de overtreding immers opgeheven zodat aan de last wordt voldaan, maar de maatregel is niet genoemd als herstelmaatregel.

Het lijkt mij dat het mogelijk zou moeten zijn om de kosten van “verwante maatregelen […] die tot hetzelfde of een vergelijkbaar effect zullen leiden”^[24] te verhalen op de overtreder. Bij bestuursdwang kan de overtreder immers ook andere maatregelen nemen om de overtreding op te heffen dan de genoemde herstelmaatregelen, zo lang de overtreding maar wordt beëindigd.^[25] Het bestuursorgaan moet volgens mij ook de kosten voor maatregelen die vergelijkbaar zijn met de maatregelen die in de last zijn genoemd kunnen verhalen, zo lang maar wordt voldaan aan de redelijkheids- en noodzakelijkheidscriteria (zie hierna).

Enkele voorbeelden uit de jurisprudentie laten echter zien dat er geen eenduidig antwoord te geven is op de vraag of de kosten voor maatregelen die niet zijn genoemd als herstelmaatregelen in de bestuursdwangbeschikking kunnen worden verhaald. In een geval waarbij de last alleen het ‘wegvoeren’ van afval behelsde, oordeelde de Afdeling bijvoorbeeld dat de kosten van het ‘verwerken’ van dat afval niet konden worden verhaald.^[26] In een geval waarin de last nadrukkelijk een bepaalde asbestinventarisatie benoemde (met daarin genoemde asbestbronnen die als gevolg van een brand bij de overtreder waren verspreid), achtte de Afdeling echter niet aanvaardbaar dat de kosten voor andere asbestbronnen als gevolg van dezelfde bron zouden worden verhaald: “[h]oewel de asbestverontreiniging onder de dakpannen, zoals het college stelt, een gevolg is van dezelfde brand, kan niet worden geoordeeld dat de sanering hiervan ook onder de aangezegde spoedeisende bestuursdwang valt. […] Het college had voor deze sanering dan ook een nieuwe last onder bestuursdwang moeten opleggen met een redelijke begunstigingstermijn voor [appellant].”^{^[27]} Tegelijkertijd heeft de Afdeling in andere gevallen het verhaal van de kosten voor andere maatregelen dan die genoemd in de last aanvaardbaar geacht, zo lang die maatregel samenhangt met de last. In een geval waarbij in de last “maatregelen ter bevordering van een effectieve brandbestrijding” werden gelast, achtte de Afdeling het aanvaardbaar dat ook maatregelen om de nadelige gevolgen voor het milieu die werden veroorzaakt door het wegvoeren van het gebruikte bluswater te voorkomen in rekening werden gebracht nu deze “zodanig samenhingen met en noodzakelijk waren voor” de effectieve brandbestrijding dat die tot de last te herleiden waren.^[28] In een geval waarbij een schuur moest worden verwijderd en bij de verwijdering bleek dat er asbest in de schuur zat, oordeelde de Afdeling dat het niet onmogelijk is om ook de kosten voor de asbestverwijdering te verhalen, mits de samenhang met de last en de noodzaak voor de verwijdering daarvan voldoende wordt gemotiveerd.^[29] In een geval waarbij een woonschip met daarin asbest moest worden verwijderd, achtte de afdeling de kosten voor het inpakken van het schip ter voorkoming van het verspreiden van de asbest verhaalbaar – ook al zag de last niet op de aanwezigheid van asbest in het schip: “[h]et college heeft terecht de kosten voor het inpakken van [boot] op [appellante] verhaald, nu het inpakken nodig was in verband met de aanwezigheid van asbesthoudend materiaal.^{”^[30]} Ook de kosten voor het uitvoeren van een asbestinventarisatie na een brand werden verhaalbaar geacht, ook al was de last gericht op het verwijderen van de asbest: “[d]eze onderzoeken hangen dan ook samen met de spoedeisende bestuursdwang, zodat de kosten daarvan bij [appellante] in rekening konden worden gebracht”^{^[31]}

Het ‘samenhang-criterium’ dat ik uit de rechtspraak herleid wordt overigens niet altijd op dezelfde wijze geëxpliciteerd door de Afdeling. Zo sprak de Afdeling in de Chemiepack zaak van “onlosmakelijk verbonden” kosten.^[32] Deze ‘onlosmakelijke verbondenheid’ lijkt een strikter criterium dan de eerder gememoreerde ‘zodanige samenhang’, maar bij gebrek aan een standaardoverweging dienaangaande zou ik menen dat de essentie van de eis die de Afdeling stelt aan kostenverhaal in beide gevallen hetzelfde is. Er moet een zodanige samenhang bestaan tussen de last en de gemaakte kosten dat de gemaakte kosten redelijkerwijs volgen uit de last.

2.2.4.2. Noodzakelijke, redelijke en daadwerkelijk gemaakte kosten

Uiteraard kunnen alleen de daadwerkelijk gemaakte kosten worden verhaald. Worden er meer kosten verhaald dan daadwerkelijk gemaakt, dan zal de kostenverhaalsbeschikking worden vernietigd.^[33] Niet is vereist dat het bestuursorgaan de kosten al heeft voldaan aan een derde, het is alleen vereist dat er een betalingsverplichting rust op het bestuursorgaan.^[34] Kosten die wel zijn gemaakt maar achteraf niet noodzakelijk bleken te zijn, zijn overigens wel gewoon verhaalbaar. Zo waren bij het sluiten van een hotel vanwege brandveiligheidsovertredingen de kosten voor het boeken van een alternatief logiesverblijf verhaalbaar, ondanks dat uiteindelijk geen gebruik werd gemaakt van dat alternatief.^[35] De daadwerkelijk gemaakte kosten die op de overtreder worden verhaald moeten wel een “adequate en doelmatige toepassing van bestuursdwang” behelzen.^[36] Dit wordt vaak vertaald als dat de kosten noodzakelijk en redelijk moeten zijn.^[37]

De noodzakelijkheid is in de praktijk een beperkte toets. De reden daarvoor is dat de noodzakelijkheid van de maatregelen veelal wordt vastgesteld (en bestreden) in het kader van de bestuursdwangbeschikking. Dit ontslaat het bestuursorgaan er echter niet van om ook in het kader van de uitvoering van bestuursdwang (en de toetsing daarvan in het kader van het kostenverhaal) te bezien of er minder vergaande herstelmaatregelen mogelijk zijn.^[38] Het is dan natuurlijk wel vereist dat het bestuursorgaan inzichtelijk kan maken welke werkzaamheden zijn verricht (en dus noodzakelijk waren). Doet het bestuursorgaan dan niet, dan komt de kostenverhaalsbeschikking voor vernietiging in aanmerking.^[39]

Het redelijkheidscriterium ziet op de vraag of de hoogte van de kosten wel redelijk zijn. Indien bepaalde werkzaamheden door ambtenaren hadden kunnen worden verricht maar daarvoor toch een externe partij is ingeschakeld, kan het zo zijn dat deze (meer)kosten niet verhaalbaar zijn nu dat niet redelijk is.^[40] Het redelijkheidscriterium wordt voorts ingevuld door te eisen dat zo mogelijk ook verschillende offertes moeten worden opgevraagd om de kosten van bestuursdwang zoveel mogelijk te beperken.^[41] Dat is anders bij spoedeisende bestuursdwang: “het karakter van spoedeisende bestuursdwang [brengt met zich] dat de tijd ontbreekt om offertes aan te vragen en te zoeken naar de meest voordelige afvalverwerker.”^{^[42]} Dat betekent echter niet dat vervolgens de aanbieder met de laagste prijs moet worden geselecteerd. Het bestuursorgaan mag onder omstandigheden de deskundigheid en beschikbaarheid van een uitvoerder de doorslag laten geven.^[43] De toets van de bestuursrechter op dit vlak is overigens beduidend minder streng bij (zeer) spoedeisende bestuursdwang. In die gevallen mag in de regel de beschikbaarheid en de deskundigheid zonder meer doorslaggevend zijn en hoeven er meestal niet meerdere offertes opgevraagd te worden.^[44] De bestuursrechter lijkt een ‘spoedtarief’ bij spoedeisende bestuursdwang ook te aanvaarden: “[h]et college heeft in reactie op het betoog van [appellant] gesteld dat er sprake was van een calamiteitentarief en dat zowel personen als een vrachtwagen met een knijper zijn weggehaald van een ander project. […] In het door [appellant] gestelde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de in rekening gebrachte kosten onredelijk hoog zijn.”^{^[45]}

De kosten voor de inzet van het ambtenarenapparaat zijn ook verhaalbaar, zo overweegt de Afdeling:

“Anders dan [appellante B] betoogt kunnen ook ambtelijke kosten in rekening worden gebracht (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3177). De facturen bieden inzicht in de uitgevoerde werkzaamheden, de duur daarvan, veelal de inzet van de met naam of functie genoemde personen, de gebruikte materialen en machines en de (uur)tarieven.”^{^[46]}

Nu het bestuursorgaan geen commerciële partij is dient er een prijs te worden bepaald voor de ‘diensten’ van het bestuursorgaan. Het bepalen van de kosten voor het bestuursorgaan zelf blijkt in de praktijk lastige materie.^[47] Uit de jurisprudentie blijkt dat in ieder geval duidelijk moet zijn welke werkzaamheden wanneer zijn verricht en door welke ambtenaar, hoeveel uur daarmee was gemoeid en op grond waarvan het uurtarief van die ambtenaar is bepaald.^[48] Als dat geschied, dan is een specificatie in beginsel voldoende inzichtelijk. Zo overweegt de Afdeling:

“4.1. Bijlage 4 van het besluit van 23 oktober 2014 bevat een specificatie van de uren die de verschillende betrokken ambtenaren hebben besteed aan de voorbereiding en uitvoering van de bestuursdwang, van door hen gemaakte kilometers en van hun uurtarief. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college hiermee de hoogte van de verhaalde personeelskosten voldoende inzichtelijk heeft gemaakt en dat geen aanknopingspunt bestaat om te twijfelen aan de juistheid van deze specificatie.”^{^[49]}

In de jurisprudentie treffen wij voorbeelden van uurtarieven van € 47,50,^[50] € 65,-, € 68,59,^[51] € 70,-, € 75,-^[52] en€ 80,-^[53] welke de bestuursrechter allemaal redelijk achtte.Acceptabel en aanbevelenswaardig is overigens dat de uurtarieven worden berekend op basis van de verschillende loonschalen van de betrokken ambtenaren,^[54] maar daarbij moet wel rekening worden gehouden met de “niet gewerkte uren als gevolg van verlof of ziekteverzuim” omdat het uurloon anders te hoog uitkomt.^[55] Voor wat betreft systeemkosten is het minder eenvoudig. Systeemkosten zijn bijvoorbeeld de kosten van de backoffice, het onderhoud van de benodigde voertuigen en kantoorbenodigdheden voor de toezichthouders. Deze zijn soms wel en soms niet aanvaardbaar voor de Afdeling. Zo is het volgens de Afdeling bij het berekenen van de kosten van het verwijderen van verkeerd aangeboden afval aanvaardbaar dat van de jaarlijkse kosten van het gehele systeem van verwijdering van verkeerd aangeboden afval uitgegaan wordt.^[56] Het lijkt mij dat dit echter alleen mogelijk is indien de te verhalen systeemkosten kosten betreffen die aantoonbaar volledig te herleiden zijn tot enkel de uitoefening van bestuursdwang voor een bepaalde categorie overtredingen. Dit volgt ook uit een ander geval waarin de systeemkosten juist niet verhaalbaar waren volgens de Afdeling. In dat geval werd een opslaghal ook gebruikt voor de opslag van voertuigen die niet waren weggesleept wegens strijd met de Wegsleepverordening Amsterdam. De kosten voor het gebruik van de opslaghal mochten dus niet in rekening worden gebracht bij overtreders van de Wegsleepverordening Amsterdam.^[57] Het verhalen van de systeemkosten staat volgens mij overigens op gespannen voet met artikel 5:25, lid 3, Awb waarin is bepaald dat de kosten van bestuursdwang slechts verhaalbaar zijn voor zover deze zijn gemaakt ná het verstrijken van de begunstigingstermijn. Systeemkosten worden nu juist gemaakt vóór het verstrijken van de begunstigingstermijn. Desalniettemin meen ik dat het niet onredelijk is dat de systeemkosten op de overtreder worden verhaald – al is het maar dat als dat niet mogelijk zou zijn, het bestuursorgaan dan voor herhaalde overtredingen telkens de benodigde apparatuur zou moeten aanschaffen. Dat zou tot hoge kosten leiden (en dus ook tot hoge kosten voor de overtreder). Dat lijkt mij in niemands belang.

De wijze waarop bestuursdwang is toegepast, kan volgens het CBb aanleiding geven voor het oordeel dat de hoogte van de kosten niet redelijk te achten zijn.^[58] Dat kan bijvoorbeeld zo zijn indien een taxatie van de weg te voeren en te verkopen spullen onzorgvuldig zou zijn verricht,^[59] maar ook als de uitvoering van bestuursdwang ten onrechte niet op de voor de overtreder minst bezwarende manier is geschied.^[60] Of fouten gemaakt bij de brandbestrijding die tot hogere kosten voor de overtreder hebben geleid aanleiding kunnen geven tot het redelijkerwijs niet kunnen verhalen van die hogere kosten, liet de Afdeling echter in het midden.^[61] Indien ten onrechte toegepaste (zeer) spoedeisende bestuursdwang niet zo snel mogelijk op schrift is gesteld heeft dat onder omstandigheden ook tot gevolg dat de kosten redelijkerwijs niet meer in rekening kunnen worden gebracht aan de overtreder.^[62] Ook het ten onrechte vernietigen dan wel verkopen van in beslag genomen goederen in strijd met artikel 5:29 en 5:30 Awb leidt tot het beperken van de mogelijkheid om de kosten te verhalen.^[63]

2.2.5. Na de begunstigingstermijn en bij zeer spoedeisendheid geen voorbereidingskosten

De Afdeling past bij reguliere (niet-spoedeisende) bestuursdwang artikel 5:25, lid 3, Awb vrij strikt toe. Kosten die voor de begunstigingstermijn gemaakt zijn – ook al was er alle aanleiding om aan te nemen dat de last niet zou worden uitgevoerd – niet verhaalbaar op de overtreder.^[64] Zo overweegt de Afdeling:

“Dit betekent dat de last onder bestuursdwang pas op 2 juli 2018 is bekendgemaakt en in werking getreden gelet op het bepaalde in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb in verbinding gelezen met de artikelen 3:40 en 3:41, eerste lid, van de Awb. De burgemeester heeft evenwel op 3 juli 2018 bestuursdwang toegepast door de loods te sluiten. Daarmee is de last onder bestuursdwang geëffectueerd binnen de daarin gestelde begunstigingstermijn van drie dagen. De gemaakte kosten voor de toepassing van bestuursdwang heeft de burgemeester dan ook ten onrechte bij het besluit van 6 augustus 2018 op [wederpartij] verhaald.”^{^[65]}

Bij zeer spoedeisende bestuursdwang is het overigens niet toegestaan om voorbereidingskosten in rekening te brengen – ook niet voor zover de kosten zijn gemaakt na het nemen van het bestuursdwangbesluit. De veronderstelling van zeer spoedeisende bestuursdwang is immers dat er direct tot bestuursdwang moet worden overgegaan waarbij pas achteraf het besluit op schrift wordt gesteld. Dan is er geen tijd om voorbereidingen te treffen – zo meent de wetgever.^[66] Het CBb^[67] en de Afdeling^[68] onderschrijven dit ook.

2.2.6. Kostenverhaal als uitgangspunt en het (gedeeltelijk) afzien van invordering

In artikel 5:25, lid 1, Awb is bepaald dat de kosten van bestuursdwang voor rekening van de overtreder komen, “tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen”. De standaardoverweging van de Afdeling voor wanneer de kosten niet meer kunnen worden verhaald is de volgende:

“Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1245) gaan bestuursdwang en kostenverhaal als regel samen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien de aangeschrevene van de ontstane situatie geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de betreffende kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen. Verder kunnen andere bijzondere omstandigheden het bestuursorgaan nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.”^{^[69]}

Het zijn drie alternatieve criteria.^[70] Interessant is dat het CBb geen standaardoverweging hanteert die vergelijkbaar is met de overweging van de Afdeling, maar enkel toetst of het kostenverhaal ‘redelijk’ is.^[71] Ook toetst het CBb of er bijzondere omstandigheden zijn om af te zien van kostenverhaal.^[72] Materieel lijkt er overigens geen noemenswaardig verschil te zijn tussen de toetsingen.

2.2.6.1. Ontbreken van verwijtbaarheid en mate waarin algemeen belang is betrokken

In bepaalde gevallen dient de toepassing van bestuursdwang in zodanige mate het algemene belang en valt de ‘overtreder’ dusdanig weinig (of niets) te verwijten dat kostenverhaal niet redelijk wordt geacht. Het betreffen cumulatieve criteria: als de overtreding verwijtbaar is^[73] of er is geen sprake is van een algemeen belang,^[74] dan gaat een beroep op deze uitzonderingsregel reeds daarom niet op. Het klassieke voorbeeld hiervan is de ‘kakkerlakken jurisprudentie’ waarbij voorstelbaar werd geacht dat het door toepassing van bestuursdwang vernietigen van kakkerlakken in een aantal huizen zo in het algemene belang zou zijn, terwijl de overtreder niet verwijtbaar had gehandeld, dat kostenverhaal onredelijk zou zijn.^[75] Er kan ook sprake zijn van verwijtbaarheid van de overtreding als de overtreder geen actieve handelingen heeft verricht die de overtreding veroorzaakte.^[76] In beginsel betekent het feit dat de overtreding er nog is, terwijl de overtreder er iets aan had kunnen doen, dat er sprake is van verwijtbaarheid:

“Door het nalaten van het treffen van saneringsmaatregelen en door het laten liggen van asbestresten konden nadelige gevolgen voor mens en milieu ontstaan. [appellant sub 1] heeft niet de nodige maatregelen getroffen om deze gevolgen zo veel mogelijk te beperken. Reeds hierom kan de mate waarin het algemeen belang is betrokken bij het ongedaan maken van de situatie, geen aanleiding geven voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van kostenverhaal had behoren af te zien.”^{^[77]}

De vraag kan overigens gesteld worden of dit criterium toegevoegde waarde heeft. Zoals hierna zal blijken, wordt in het kader van de bijzondere omstandigheid in feite een evenredigheidstoets verricht waarbij alle omstandigheden van het geval mee worden gewogen. Daarbij is de verwijtbaarheid relevant. Voorts wordt sinds de invoering van de beginselplicht tot handhaving en het uitgangspunt dat kostenverhaal op de toepassing van bestuursdwang volgt, als uitgangspunt gehanteerd dat de toepassing van bestuursdwang ter beëindiging van een overtreding altijd in het algemeen belang is.

2.2.6.2. Hoogte van de kosten

Het tweede criterium is dat de hoogte van de kosten van de bestuursdwang aanleiding geeft om geheel of gedeeltelijk af te zien van kostenverhaal. Het gaat daarbij niet om de evenredigheid van de kosten in verhouding tot de aard en omvang van de overtreding (aldus de Afdeling), maar om de evenredigheid van het kostenverhaal in verhouding tot alle omstandigheden van het geval.^[78] Overigens wordt in het kader van deze evenredigheidstoets niet alleen de hoogte van de kosten, maar ook het door de overtreder genoten voordeel doordat hij niet zelf de kosten van herstel hoeft te maken meegewogen.^[79] Een belangrijke omstandigheid in deze toetsing – zou men denken – zou de draagkracht van de overtreder zijn. Het verhalen van hoge kosten op een overtreder die door gebrek aan financiële middelen onmogelijk de overtreding kon beëindigen zou onevenredig kunnen worden geacht. De draagkracht van de overtreder is voor de Afdeling^[80] en het CBb^[81] echter in beginsel niet relevant. Zo overweegt de Afdeling:

“4.4. Zoals de Afdeling bij uitspraak van 13 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:437) heeft overwogen hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent kostenverhaal in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de te verhalen kosten van bestuursdwang (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verhaalde kosten zou hebben”^{^[82]}

Het CBb hanteert dezelfde overweging.^[83] Ik ben in de rechtspraak geen enkel geval tegengekomen waarin de financiële omstandigheden van de overtreder daadwerkelijk heeft geleid tot een (gedeeltelijke) vermindering van de te verhalen kosten. Dat sluit overigens wel mooi aan op de opmerking van Michiels in zijn noot bij ABRvS 10 mei 2006,^[84] waarin hij betoogde dat men ook niet afziet van de kosten van bestuursdwang “als de overtreder krap bij kas zit”.

De vraag kan nog gesteld worden of het criterium wel bestaansrecht heeft. In feite is de aan te leggen toetsing immers niet wezenlijk naders dan de bijzondere omstandigheid. In dat kader wijs ik er ook op dat ‘de hoogte van de kosten’ in feite niets meer is dan een evenredigheidstoets – die ook in het kader van de bijzondere omstandigheid wordt verricht. Daarbij wijs ik erop dat dit criterium minder belangrijk lijkt te zijn dan de andere twee. Het komt ook voor dat het criterium gewoon niet wordt genoemd in de standaardoverweging die de Afdeling gebruikt in een uitspraak.^[85] Ik meen dat het criterium geen toegevoegde waarde heeft en in zoverre achterwege zou kunnen worden gelaten.

2.2.7. De bijzondere omstandigheid

Het derde geval waarin de kosten niet redelijkerwijze ten laste kunnen komen van de overtreder zijn ‘bijzondere omstandigheden’. Naar zijn aard betreft het casuïstische jurisprudentie. Wat in ieder geval geen bijzondere omstandigheid is, is het gebrek aan antecedenten van de overtreder.^[86] Ook de leeftijd van de overtreder^[87] en het belang van de volksgezondheid^[88] zijn geen bijzondere omstandigheid.

Financiële omstandigheden zijdens de overtreder (gebrek aan middelen) zijn in beginsel ook geen bijzondere omstandigheid, hoewel de draagkracht van de overtreding niet in zijn geheel wordt uitgesloten als mogelijke bijzondere omstandigheid.^[89]

Het is verder geen bijzondere omstandigheid dat een overtreder niet aan de last kon voldoen omdat hij in detentie zat. Hij kan immers ook iemand machtigen namens hem te handelen.^[90]

Wel bijzondere omstandigheden zijn het feit dat het voor een belangrijk deel aan het gemeentebestuur te wijten was dat er een gespannen toestand was die extra veiligheidsmaatregelen noodzakelijk maakte. De daarvoor gemaakte extra kosten – hoewel op zich noodzakelijk en redelijk gelet op de omstandigheden – konden niet verhaald worden volgens de rechtbank Limburg.^[91]

De Afdeling was in dat kader ook van oordeel dat het door de overheid schenden van het huisrecht van een appellant door het binnentreden van een woning zonder machtiging in strijd met artikel 5:27 Awb.^[92]

Een bijzondere omstandigheid achtte de Afdeling aanwezig in een uitspraak van 19 april 2017. Daarin nam de Afdeling een bijzondere omstandigheid aan die noopte tot matiging van de kosten van bestuursdwang met 50% in het geval van een appellant die hoarding-syndroom heeft (een ziekelijke verzamelwoede die zich kenmerkt door persisterende moeite om bezittingen weg te doen of er afstand van te nemen, ongeacht de werkelijke waarde). Daartoe overweegt de Afdeling:

“6.4. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, valt [appellant sub 2] geen doch in ieder geval een minder groot verwijt te maken van de ontstane situatie in haar woningen, zodat de kosten redelijkerwijs niet volledig op haar kunnen worden verhaald. Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang niet volledig op [appellant sub 2] heeft kunnen verhalen en dat zij, nu het dat wel heeft gedaan, terecht aanleiding heeft gezien het besluit van 15 juni 2015 te vernietigen.”^{^[93]}

Dat aan de overtreder eerst een offerte is toegezonden, maar dat de kostenverhaalsbeschikking hoger uitvalt omdat de daadwerkelijke kosten hoger zijn, is niet in strijd met het vertrouwensbeginsel en is geen bijzondere omstandigheid.^[94]

2.2.8. De vervaltermijn van artikel 5:25, lid 6, Awb bij bestuursdwang

Voor 1 april 2021 gold er geen vervaltermijn voor het nemen van de kostenverhaalsbeschikking bij bestuursdwang.^[95] Dit betekende dat (in theorie) oneindig lang gewacht kon worden met het verhalen van de kosten van bestuursdwang. Met artikel 5:25, lid 6, Awb is een deel van dit probleem ondervangen. Dit artikel bepaalt namelijk:

“Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.”

Dit betekent dat – anders dan bij artikel 4:104 Awb het geval is – de vervaltermijn begint te lopen op het moment dat de kosten voor bestuursdwang zijn gemaakt, en niet pas op het moment dat de kosten bij beschikking zijn vastgesteld. Dat lijkt mij een bewuste keuze van de wetgever te zijn geweest, om te voorkomen dat alsnog eeuwig gerekt kan worden door bestuursorganen door simpelweg geen kostenverhaalsbeschikking te nemen.

2.3 Context

mr. dr. T.N. Sanders

3 Jurisprudentie

mr. dr. T.N. Sanders

ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1618.

ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:996.

ABRvS 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:888.

ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2808.

ABRvS 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2643.

ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2304.

ABRvS 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2088.

ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183, BR 2020/61, m.nt. C.M.M. van Mil & M.J.O. Copier

ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:257.

ABRvS 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3552.

ABRvS 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3177

ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1058.

ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:492.

ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:437.

ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3183.

ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2196.

ABRvS 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1679.

ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1128, JM 2018/57 m.nt. Y. Flietstra.

ABRvS 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:905.

ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2804.

ABRvS 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2542.

ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1246.

ABRvS 19 april 2017, AB 2017/271, m.nt. T.N. Sanders.

ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3416.

ABRvS 21 december 2016, AB 2017/65, m.nt. T.N. Sanders.

ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2332.

ABRvS 2 december 2015, AB 2016/81, m.nt. C.M.M. van Mil.

ABRvS 16 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550.

ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2813

ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2452.

ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2280.

ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2114.

ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2036.

ABRvS 6 mei 2015, Gst. 2015/82, m.nt. C.W.M. van Alphen, AB 2015/327, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, JM 2015/83, m.nt. Y. Flietstra.

ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:935.

ABRvS 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:817.

ABRvS 19 november 2014, AB 2015/170, m.nt. L.J. Damen.

ABRvS 8 oktober 2014, AB 2014/445, m.nt. C.M.M. van Mil, Gst. 2015/25, m.nt. P.C.M. Heinen

ABRvS 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3034.

ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1661.

ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1568.

ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders.

ABRvS 22 januari 2014, JM 2014/35, m.nt. C.N.J. Kortmann en F. Onrust, AB 2014/145 m.nt. C.N.J. Kortmann.

ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9079.

ABRvS 20 maart 2013, JM 2013/62, m.nt. T.N. Sanders.

ABRvS 12 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2014:839.

ABRvS 31 oktober 2012, AB 2013/72, m.nt. F. Spijker en C.M.M. van Mil, JB 2012/279 m.nt. B. Kaya, Gst. 2013/34, m.nt. F.R. Vermeer. ABRvS 23 augustus 2017, AB 2017/349, m.nt. C.M.M. van Mill.

ABRvS 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6518

ABRvS 29 augustus 2012, JB 2012/238, m.nt. M.A. Heldeweg

ABRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3240.

ABRvS 19 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6748.

ABRvS 11 januari 2012, AB 2012/86, m.nt. F.R. Vermeer.

ABRvS 10 mei 2006, AB 2006/230, m.nt. F.C.M.A. Michiels.

ARRvS 23 augustus 1983, AB 1984/17, m.nt. J.H. van der Veen en ARRvS 7 juni 1985, AB 1986/48, m.nt. P.J.J. van Buuren.

CBb 12 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:340, M en R 2020/77 m.nt. M. Velthuis en C. van der Meulen.

CBb 14 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:24.

CBb 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:21.

CBb 29 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:39, AB 2019/283 m.nt. C.M.M. van Mil.

CBb 30 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:413.

CBb 25 april 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA0927.

CBb 26 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW6727.

Rb. Zeeland-West-Brabant 7 januari 2016, nr. 15/4898 (niet gepubliceerd) – in hoger beroep bevestigd: ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2896.

Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

Rb. Midden-Nederland 8 februari 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ1076,

Rb. ’s-Hertogenbosch 24 april 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BW6147,

[1] CBb 14 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:24.

[2] Zie onder meer: ABRvS 2 december 2015, AB 2016/81, m.nt. C.M.M. van Mil, r.o. 7.1, ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2813 en ABRvS 11 januari 2012, AB 2012/86, m.nt. F.R. Vermeer.

[3] Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[4] P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, (Deventer, 2014), p.60. Zij verwijzen naar: Kamerstukken II 1994-95, 23 700, nr 3, p.157 – (n.b. een overweging die van vóór de kostenverhaalsbeschikking dateert).

[5] ABRvs 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:492.

[6] ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1246.

[7] W. den Ouden, C.N.J. Kortmann, A.W. Jongbloed, J.E. van den Brink en M.K.G. Tjepkema, De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling, titel 4.4 Awb geëvalueerd, WODC (Den Haag, 2013).

[8] ABRvS 2 december 2015, AB 2016/81, m.nt. C.M.M. van Mil, zie ook: Rb. Midden-Nederland 8 februari 2013, ECLI:NL:RBMNE:2013:BZ1076, ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2813 en ABRvS 11 januari 2012, AB 2012/86, m.nt. F.R. Vermeer en Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[9] ABRvs 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2088.

[10] ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:996. Zie ook: ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1618.

[11] ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183, BR 2020/61, m.nt. C.M.M. van Mil & M.J.O. Copier

[12] Rb. ’s-Hertogenbosch 24 april 2012, ECLI:NL:RBSHE:2012:BW6147, r.o. 8.

[13] Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[14] ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:935.

[15] ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2280.

[16] ABRvS 11 januari 2012, AB 2012/86, m.nt. F.R. Vermeer.

[17] ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders, r.o. 15.2.

[18] ABRvS 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3177: “Dat het college ook zonder de toepassing van bestuursdwang salariskosten had gemaakt, betekent niet dat het college die kosten niet in rekening kon brengen. Niet in geschil dat de medewerkers van de gemeente deze werkzaamheden hebben verricht en zij gedurende die werkzaamheden geen andere werkzaamheden voor de gemeente konden verrichten.”

[19] ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2304.

[20] ABRvS 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2808.

[21] ABRvS 22 januari 2014, JM 2014/35, m.nt. C.N.J. Kortmann en F. Onrust, AB 2014/145 m.nt. C.N.J. Kortmann.

[22] ABRvS 12 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:996.

[23] Vergelijk: ABRvS 20 maart 2013, JM 2013/62, m.nt. T.N. Sanders.

[24] P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, (Deventer, 2014), p.59.

[25] Rb. Zeeland-West-Brabant 7 januari 2016, nr. 15/4898 (niet gepubliceerd) – in hoger beroep bevestigd: ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2896.

[26] ABRvS 16 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550.

[27] ABRvS 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:888.

[28] ABRvS 16 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550.

[29] ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders, r.o. 15.2.

[30] ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2196.

[31] ABRvs 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1679.

[32] ABRvS 22 januari 2014, JM 2014/35, m.nt. C.N.J. Kortmann en F. Onrust, AB 2014/145, m.nt. C.N.J. Kortmann, zie ook: ABRvS 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:817.

[33] ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2036.

[34] ABRvS 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2332.

[35] ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2280.

[36] ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9079.

[37] Zie bijvoorbeeld CBb 25 april 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA0927.

[38] ABRvS 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6518 en CBb 30 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:413.

[39] ABRvS 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3416.

[40] Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[41] ABRvS 12 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2014:839.

[42] ABRvS 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:905.

[43] ABRvS 12 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2014:839.

[44] ABRvS 29 augustus 2012, JB 2012/238, m.nt. M.A. Heldeweg en ABRvS 6 mei 2015, Gst. 2015/82, m.nt. C.W.M. van Alphen, AB 2015/327, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, JM 2015/83, m.nt. Y. Flietstra.

[45] ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2304.

[46] ABRvS 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3552.

[47] Zie in dat verband overigens uiteraard ook de Wet markt en overheid en het Besluit markt en overheid: het bevestigen van een prijskaartje aan overheidsdiensten is niet eenvoudig.

[48] ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders, ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2280 en Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[49] ABRvS 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3183.

[50] ABRvS 11 januari 2012, AB 2012/86, m.nt. F.R. Vermeer.

[51] ABRvs 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2542.

[52] ABRvS 2 december 2015, AB 2016/81, m.nt. C.M.M. van Mil.

[53] Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[54] ABRvS 2 december 2015, AB 2016/81, m.nt. C.M.M. van Mil.

[55] ABRvS 16 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550.

[56] ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2114.

[57] ABRvS 19 november 2014, AB 2015/170, m.nt. L.J. Damen.

[58] CBb 30 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:413.

[59] ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders.

[60] CBb 30 oktober 2014, ECLI:NL:CBB:2014:413.

[61] ABRvS 22 januari 2014, JM 2014/35, m.nt. C.N.J. Kortmann en F. Onrust, AB 2014/145, m.nt. C.N.J. Kortmann.

[62] ABRvS 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3034.

[63] ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders.

[64] ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2280

[65] ABRvS 4 november 20202, ECLI:NL:RVS:2020:2643.

[66] Kamerstukken II 1994/1995, 23 700, nr. 5, p. 101.

[67] CBb 26 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW6727.

[68] ABRvS 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2804.

[69] ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:257.

[70] ABRvS 8 oktober 2014, AB 2014/445, m.nt. C.M.M. van Mil, Gst. 2015/25, m.nt. P.C.M. Heinen en ABRvS 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1568.

[71] CBb 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:21.

[72] CBb 12 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:340, M en R 2020/77 m.nt. M. Velthuis en C. van der Meulen. Zie ook: CBb 29 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:39, AB 2019/283 m.nt. C.M.M. van Mil.

[73] ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183. Zie ook ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1245.

[74] ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2452.

[75] ARRvS 23 augustus 1983, AB 1984/17, m.nt. J.H. van der Veen en ARRvS 7 juni 1985, AB 1986/48, m.nt. P.J.J. van Buuren. Overigens oordeelde de bestuursrechter in al de ‘kakkerlak’ uitspraken dat er in die gevallen geen reden was om af te zien van kostenverhaal.

[76] ABRvS 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9079.

[77] ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183.

[78] ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2036.

[79] ABRvS 1 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3240.

[80] ABRvS 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1618.

[81] CBb 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:21.

[82] ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1058.

[83] CBb 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:21.

[84] ABRvS 10 mei 2006, AB 2006/230, m.nt. F.C.M.A. Michiels.

[85] Zie bijvoorbeeld ABRvS 19 april 2017, AB 2017/271, m.nt. T.N. Sanders.

[86] ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2036.

[87] ABRvS 19 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6748.

[88] ABRvS 7 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1661.

[89] ABRvS 21 december 2016, AB 2017/65, m.nt. T.N. Sanders.

[90] ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1128, JM 2018/57 m.nt. Y. Flietstra.

[91] Rb. Limburg 12 april 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:3866.

[92] ABRvS 31 oktober 2012, AB 2013/72, m.nt. F. Spijker en C.M.M. van Mil, JB 2012/279 m.nt. B. Kaya, Gst. 2013/34, m.nt. F.R. Vermeer. Zie ook ABRvS 23 augustus 2017, AB 2017/349, m.nt. C.M.M. van Mill.

[93] ABRvS 19 april 2017, AB 2017/271, m.nt. T.N. Sanders.

[94] ABRvS 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1183, BR 2020/61 m.nt. C.M.M. van Mil, M.J.O. Copier.

[95] ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:437.