Artikel 5:31c Awb
Artikel 5:31c [Bezwaar en beroep]
1 Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2 De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep inzake de beschikking tot toepassing van bestuursdwang of de beschikking tot vaststelling van de kosten echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
3 In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
4 Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een verzoek om voorlopige voorziening.
Commentaar op Artikel 5:31c Awb
mr. dr. T.N. Sanders
1 Samenvatting
mr. dr. T.N. Sanders
Rechtsmiddelen (bezwaar/beroep/hoger beroep/voorlopige voorzieningen) tegen de last onder bestuursdwang zijn mede gericht tegen de toepassings- en/of kostenbeschikking voor zover de belanghebbende die bijkomende beschikking(en) betwist.
2 Commentaar
mr. dr. T.N. Sanders
2.1 Inleiding
mr. dr. T.N. Sanders
Gereserveerd
2.2 Inhoud
mr. dr. T.N. Sanders
2.2.1. Inleiding
In artikel 5:31c Awb is een bijzondere concentratiebepaling opgenomen ten aanzien van het geconcentreerd behandelen van de last onder bestuursdwang, de beschikking tot toepassing van bestuursdwang en de kostenverhaalsbeschikking. Artikel 5:31c Awb is grotendeels gelijkluidend aan artikel 4:125 Awb, zij het dat het onderwerp van de concentratie afwijkt en dat artikel 4:125, lid 2, Awb geen evenknie heeft in artikel 5:31c Awb. Dat is ook niet nodig, omdat artikel 4:125 Awb ook van toepassing is op de kostenverhaalsbeschikking.
In artikel 5:31c Awb is de ‘moederbeschikking’ de last onder bestuursdwang en zijn de ‘meeliftende beschikkingen’ de kostenverhaalbeschikking. Uit de praktijk en de jurisprudentie blijkt dat deze bepaling weinig vragen oproept voor wat betreft de vraag welke beschikkingen onder het bereik van de concentratiebepaling vallen. Relevant is nog wel om een uitspraak van de rechtbank Overijssel te signaleren, die oordeelde dat artikel 5:31c Awb geen grondslag biedt voor het geconcentreerd behandelen van meerdere verschillende kostenverhaalsbeschikkingen die hun grondslag vinden in dezelfde last onder bestuursdwang als er geen beroep tegen de last onder bestuursdwang aanhangig is.[1]
2.2.2. Geen formele rechtskracht bij accessoire beschikking bij geconcentreerde rechtsbescherming
Denkbaar is dat er beroep aanhangig is tegen de bestuursdwangbeschikking en dat pas nadat de bezwaartermijn tegen de kostenverhaalbeschikking is verstreken, betwisting van die kostenverhaalbeschikking plaatsvindt. Strikt genomen heeft de kostenverhaalbeschikking dan formele rechtskracht verkregen. In de toelichting merkt de wetgever echter op dat: “[d]e implicatie van [de concentratiebepaling] is, dat de bijkomende beschikking niet rechtens onaantastbaar wordt zolang het bezwaar of beroep tegen de hoofdbeschikking nog aanhangig is”.[2] Dat staat echter niet met zoveel woorden in de Awb. Daarom betwijfelen onder meer Sluiter, Den Ouden en Kortmann of een bestuursrechter bereid zou zijn om de formele rechtskracht te doorbreken enkel en alleen op basis van de toelichting van de wetgever.[3]
Uit een uitspraak van 14 januari 2015 lijkt te volgen dat de Afdeling die twijfels niet deelt. Een betwisting die bijna vier maanden na het verstrijken van de bezwaartermijn plaatsvond leidde niet tot het oordeel dat de betwisting afstuitte op de formele rechtskracht van de beschikking.[4] Het oordeel van de Afdeling is echter volledig impliciet. Het valt dus niet uit te sluiten dat er gewoon geen discussie is geweest over dit punt. Anderzijds betreft de ontvankelijkheid van een appellant een ambtshalve te beoordelen aspect, zodat het voor de hand ligt dat de Afdeling in ieder geval geconstateerd heeft dat de bezwaartermijn ten aanzien van de desbetreffende beschikking was verstreken op het moment dat er werd betwist. Ik acht het aannemelijk dat – gelet op de soepele benadering van de Afdeling bij de toepassing van de concentratiebepaling op andere punten – de Afdeling geen probleem ziet in het niet toepassen van de leer van de formele rechtskracht bij de toepassing van de concentratiebepaling.
De kostenverhaalbeschikkingen worden in de procedure tegen de bestuursdwangbeschikking meegenomen voor zover deze worden betwist door de belanghebbende. Blijkens de memorie van toelichting van de vierde tranche is voor betwisting voldoende dat er sprake is van een expliciete uiting naar het bestuursorgaan of de rechter toe.[5] Binnen de grenzen van de goede procesorde is een mondelinge betwisting ter zitting dus ook toegestaan.[6] De in het kader van de evaluatie van de geldschuldenregeling geïnterviewde bestuursrechters melden dat vrij snel wordt aangenomen dat een accessoire beschikking voldoende is betwist.[7] In de woorden van Michiels, Blomberg en Jurgens: “het komt erop neer dat ervan wordt uitgegaan dat [de overtreder] het betwist, tenzij hij anders aangeeft”.[8] Desalniettemin zal wel worden verlangd van de belanghebbende dat hij dit expliciet bevestigd (al dan niet ter zitting).
Het CBb is een stap verder gegaan en oordeelde dat de betwisting ook kan blijken uit het aanvoeren van gronden ten aanzien van de hoogte van de dwangsom in het kader van het beroep tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom.[9] Vermeer is in zijn annotatie mijns inziens terecht kritisch ten aanzien van deze benadering van het CBb. De reden dat het CBb tot deze conclusie komt lijkt verder voornamelijk voort te komen uit de bijzondere omstandigheden van dat geval. Het CBb oordeelde namelijk dat een factuur (waarin niet door het bestuursorgaan werd besloten tot invordering) kwalificeerde als een invorderingsbeschikking (in een latere uitspraak is het CBb overigens teruggekomen op dit standpunt).[10] Appellant in kwestie had deze factuur niet betwist. Aldus creëerde het CBb een invorderingsbeschikking welke tevens onherroepelijk zou worden bij de einduitspraak, tenzij het CBb de betwisting door appellant impliciet zou aannemen. De impliciete betwisting lijkt dus een uitzondering te zijn.
Uit de evaluatie van de geldschuldenregeling blijkt dat in de praktijk onduidelijkheid bestaat rondom de betwistingseis. Rechtsbijstandverleners dienen voor de zekerheid daarom vaak alsnog bezwaar in tegen de accessoire beschikking. De onduidelijkheid over de (wijze van toepassing) van de betwistingseis brengt dus nodeloze procedures met zich mee. De vraag is daarom of de betwistingseis noodzakelijk is.
De ratio achter de betwistingseis is, aldus de wetsgeschiedenis, dat: “het natuurlijk ook kan voorkomen dat de belanghebbende die de betalingsbeschikking aanvecht er geen behoefte aan heeft om de bijkomende beschikking aan te vechten, bijvoorbeeld omdat daarbij het gevraagde uitstel van betaling wordt verleend […]”.[11] Met andere woorden: er is alleen reden om de kostenverhaalbeschikking bij de procedure te betrekken als de belanghebbende zich tegen die beschikking wenst te keren. Ik kan deze gedachte van de wetgever op zich volgen, maar ik heb moeite met de gevolgtrekking die de wetgever daaraan verbindt (het opnemen van de betwistingseis). Immers, als een belanghebbende de kostenverhaalbeschikking niet wil betwisten, dan zou de beschikking toch ook niet aan de orde hoeven komen als de beschikking van rechtswege bij het beroep wordt betrokken? Immers, dan heeft de belanghebbende onvoldoende belang bij de beoordeling van dat besluit en in dat geval bepaalt artikel 6:19, lid 3, Awb dat het van rechtswege bij het beroep betrokken besluit buiten de procedure blijft.
Vermeer suggereert[12] in dat verband een alternatief voor de betwistingseis bij de concentratiebepaling. Die oplossing is dat de kostenverhaalbeschikking niet hoeft te worden betwist, maar van rechtswege wordt betrokken bij het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de bestuursdwangbeschikking. Dat systeem bestaat al in het kader van artikel 6:19 Awb, waarbij een besluit strekkende tot wijziging van het bestreden besluit van rechtswege in de procedure tegen het bestreden besluit wordt betrokken. Ik zie niet in dat het systeem van artikel 6:19 Awb niet net zo goed zou kunnen functioneren bij de concentratiebepalingen. Bovendien is de onderbouwing van de noodzaak voor de betwistingseis mijns inziens zoals gezegd dun te noemen, terwijl de betwistingseis wel praktische problemen oplevert in zoverre dat er voor de zekerheid toch bezwaar wordt ingediend. Het is dan wel van belang dat de rechtsregel uit artikel 6:19, lid 3, Awb (tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben) wordt opgenomen in de desbetreffende artikelen. Op die manier wordt voorkomen dat de bestuursrechter altijd een oordeel moet gaan geven over alle besluiten in de procedure, ook die waar niemand een bezwaar tegen heeft. Hij kan dan volstaan met het beoordelen van de besluiten waar de belanghebbenden een beoordeling van willen. Het verdient naar mijn oordeel dus de aanbeveling om artikel 4:125 Awb, artikel 5:31c en 5:39 Awb zo te wijzigen dat niet langer vereist is dat de accessoire beschikking wordt betwist, maar dat deze van rechtswege worden betrokken in het bezwaar, beroep en hoger beroep tegen de bestuursdwangbeschikking, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Dat kan eenvoudig gebeuren door de zinsnede “voor zover de belanghebbende deze betwist” te vervangen met “tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben”.
2.2.4. Wanneer mag de bestuursrechter terugverwijzen?
De concentratiebepalingen bieden de bestuursrechter de mogelijkheid om, ondanks dat het beroep of hoger beroep geconcentreerd zou moeten worden behandeld, de behandeling van de kostenverhaalbeschikking door te verwijzen naar een ander (lager) orgaan “indien behandeling door dit orgaan gewenst is”. Dat kan volgens de wetsgeschiedenis in “bijzondere gevallen”, bijvoorbeeld als er “ingewikkelde feitelijke geschilpunten rijzen”,[13] of “indien de rechtbank zulks nuttig acht”.[14] De wetsgeschiedenis biedt de bestuursrechter op dit punt dus een ruime mate van discretie.
In een uitspraak van 12 februari 2014 heeft de Afdeling zich uitgelaten over het door de rechtbank toepassing geven aan artikel 5:31c, lid 2, Awb om het geschil aangaande een kostenverhaalbeschikking terug te verwijzen naar het college voor behandeling in bezwaar in verband met het “grote aantal feitelijke en juridische geschilpunten over het besluit”.[15] De Afdeling oordeelde onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis dat in een dergelijk geval een terugverwijzing voor de hand ligt nu een “een goede rechtspleging daarbij is gebaat”. De uitspraak van de Afdeling laat de ruime mate van discretie bij toepassing van de terugverwijzing bij concentratiebepalingen in stand.
Gelet op het feit dat de bestuursrechter in het algemeen waar mogelijk concentratie zal willen bewerkstelligen, lijkt mij dat deze ruime discretie voor de bestuursrechter bij toepassing van de terugverwijzing geen probleem is.
2.2.5. De rechterlijke herinneringsplicht
Een praktisch probleem met de concentratiebepalingen is dat ze slechts beperkte bekendheid genieten. Bestuursorganen en rechters vergeten daardoor nogal eens de concentratiebepaling toe te passen. Zodoende ontstaan er met regelmaat onnodige procedures. Om de werking van de concentratiebepalingen te bevorderen heeft de Afdeling daarom een ‘rechterlijke herinneringsplicht’ aangenomen.[16] Deze plicht vloeit niet rechtstreeks voort uit de concentratiebepalingen, maar de Afdeling heeft geoordeeld dat het “uit het oogpunt van de processuele rechtszekerheid” in de rede ligt dat de rechter partijen aan de concentratiebepaling herinnert. Daarnaast heeft de Afdeling ook aangenomen dat er een plicht bestaat voor het bestuursorgaan om de belanghebbende op de concentratiebepaling te wijzen.[17] Ook blijkt dat de Afdeling zelf actief ter zitting onderzoek verricht naar het bestaan van invorderingsbeschikkingen bij de behandeling van een beroep tegen de oplegging van een last onder dwangsom.[18] De jurisprudentie wijst echter uit dat al deze maatregelen het probleem van een gebrekkige bekendheid met de concentratiebepalingen en een gebrekkige toepassing daarvan niet hebben opgelost. Met enige regelmaat is de Afdeling dus aan het ‘puinruimen’. In het veelvoorkomende geval bij de invordering van dwangsommen dat de appellant tegen de last onder dwangsom eveneens een procedure heeft lopen tegen de invorderingsbeschikking, beslist de Afdeling dat eventuele ten onrechte genomen beslissingen op bezwaar vernietigd moeten worden en dat de bezwaren bij het beroep betrokken moeten worden.[19] In het geval dat de bestuursrechter wel navraag heeft gedaan over het bestaan van een invorderingsbeschikking, maar het bestuursorgaan hem onjuist heeft voorgelicht, wordt de uitspraak van de rechtbank niet vernietigd.[20]
2.3 Context
mr. dr. T.N. Sanders
3 Jurisprudentie
mr. dr. T.N. Sanders
ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:33.
ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2342.
ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders.
ABRvS 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7307.
ABRvS 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685.
ABRvS 13 juni 2012, JM 2012/103, m.nt. T.N. Sanders
ABRvS 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:B0743.
Vzr. ABRvS 30 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6655.
ABRvS 20 juli 2011, AB 2011/363, m.nt. F.R. Vermeer
CBb 9 november 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BU4787, AB 2012/46 m.nt. F.R. Vermeer.
CBb 18 januari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ3253.
Rb. Overijssel 12 januari 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:111.
[1] Rb. Overijssel 12 januari 2017, ECLI:NL:RBOVE:2017:111.
[2] Kamerstukken II 2003/2004, 29 702, nr.3, p. 69.
[3] I. Sluiter, L.I. van den Broek en M.C. Timmer, ‘De regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden in de Vierde tranche Awb. Over de vragen die rijzen bij het uitvoeren van de regels voor invordering (van verbeurde dwangsommen)’, TFR 2008, p.430, I. Sluiter, ‘De geldschuldenregeling, een warm onthaal door de bestuursrechter!’, JBplus 2012/4, p.352-353 en W. den Ouden, C.N.J. Kortmann, A.W. Jongbloed, J.E. van den Brink en M.K.G. Tjepkema, De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling, titel 4.4 Awb geëvalueerd, WODC (Den Haag, 2013), p.162.
[4] ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:33.
[5] Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr.3, p.69 en p.111.
[6] ABRvS 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7307.
[7] W. den Ouden, C.N.J. Kortmann, A.W. Jongbloed, J.E. van den Brink en M.K.G. Tjepkema, De bestuursrechtelijke geldschuldenregeling, titel 4.4 Awb geëvalueerd, WODC (Den Haag, 2013), p.161.
[8] F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg en G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, (Deventer, 2016), p.316.
[9] ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2342.
[10] CBb 18 januari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ3253.
[11] Kamerstukken II 2003/2004, 29 702, nr.3, p. 69.
[12] In zijn annotatie bij CBb, CBb 9 november 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BU4787, AB 2012/46 m.nt. F.R. Vermeer.
[13] Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 111.
[14] Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 71.
[15] ABRvS 12 februari 2014, JM 2014/76, m.nt. T.N. Sanders.
[16] CBb 9 november 2011, AB 2012/46, m.nt. F.R. Vermeer.
[17] ABRvS 20 juli 2011, AB 2011/363, m.nt. F.R. Vermeer
[18] Vzr. ABRvS 30 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6655.
[19] ABRvS 13 juni 2012, JM 2012/103, m.nt. T.N. Sanders en ABRvS 4 april 2012, LJN:B0743.
[20] ABRvS 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685.