Beginselplicht tot handhaving: wanneer moet er gehandhaafd worden?

De beginselplicht tot handhaving houdt in dat de overheid tegen een overtreding moet handhaven, tenzij er wat bijzonders aan de hand is. Dat bijzonders, zijn zogenaamde ‘bijzondere omstandigheden’. In dit blog zet ik uiteen wat de beginselplicht tot handhaving is. Ook bespreek ik wanneer er juist een uitzondering wordt gemaakt op de beginselplicht tot handhaving.

De beginselplicht tot handhaving

De Afdeling en het College van beroep voor het bedrijfsleven hanteren de beginselplicht tot handhaving in hun rechtspraak. Deze beginselplicht tot handhaving omschrijft de bestuursrechter zo:

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

---

Uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving

De Afdeling noemt zelf al een aantal uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving. Dat zijn echter niet de enige uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving. In grote lijnen moet de overheid afzien van handhaving als:

• de situatie binnenkort legaal wordt (concreet zicht op legalisering);
• handhaven onredelijk zou zijn (evenredigheidsbeginsel);
• handhaven oneerlijk is omdat in andere gevallen niet gehandhaafd wordt (gelijkheidsbeginsel);
• de overtreder is toegezegd dat wat hij deed mocht (vertrouwensbeginsel)

Concreet zicht op legalisering

Een van de uitzonderingen op de beginselplicht tot handhaving is als de activiteit binnenkort legaal zal worden. Immers, wat voor zin heeft het om te handhaven tegen iets wat binnenkort toch legaal is? Deze uitzondering noemt men ook wel ‘concreet zicht op legalisering’ of ‘concreet zicht op legalisatie’. Wanneer daar sprake van is hangt van geval tot geval af.

In dit blog leg ik uit wanneer daar sprake van is.

Kort samengevat is het afhankelijk van de overtreden bepaling wanneer gesproken kan worden van concreet zich op legalisering. Bij een bestemmingsplan overtreding moet er al een ontwerp bestemmingsplan ter inzage zijn gelegd, of een omgevingsvergunning zijn aangevraagd die de overheid wil vergunnen. Als er is gebouwd zonder vergunning, dan moet de overheid zelf beoordelen of het bouwwerk vergund kan worden. Als er een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu nodig is gelden de strengste eisen. In dat geval moet er én een (ontvankelijk) aanvraag zijn gedaan en de overheid moet hebben vastgesteld dat er geen beletselen zijn voor het verlenen daarvan.

Evenredigheidsbeginsel

Een andere uitzondering op de beginselplicht tot handhaving is als handhaven in strijd met het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Awb). In de volksmond: als handhaving onredelijk is. Wanneer is handhaven onredelijk? Dat is het geval als de overtreding van “geringe aard en ernst” is. Een andere is als het handhavend optreden “anderszins onevenredig is”. In die gevallen kan de overheid in het geheel afzien van handhaving. Dan gaat het echter meestal om minuscule overtredingen waar niemand last van kan hebben.

In dit blog leg ik uit wanneer daar sprake van is.

Gelijkheidsbeginsel

Een derde uitzondering op de beginselplicht tot handhaving is als handhaving in strijd met het gelijkheidsbeginsel is. Het gelijkheidsbeginsel wordt vrijwel altijd ingeroepen door de overtreder bij handhaving in het omgevingsrecht. Meestal heeft het de strekking dat iemand anders ook een illegaal bouwwerk heeft. ‘Waarom mag ik de wet niet overtreden en hij wel?’ is dan de strekking van zo een betoog.

In dit blog leg ik uit wanneer daar sprake van is.

Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is vereist dat een aan appellant gelijk geval anders (gunstiger) is behandeld door het bestuursorgaan dan appellant is behandeld. Dit betekent in het geval van de beginselplicht tot handhaving meestal dat in het geval van appellant wél is gehandhaafd, terwijl dat in een gelijk geval niet is gebeurd. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel als uitzondering op de beginselplicht tot handhaving gelden drie eisen. Als eerste dat er sprake is van een gelijk geval. Ten tweede dat in dit geval ongelijk is gehandeld. Ten derde dat er geen objectieve rechtvaardiging is voor het verschil in handelwijze.

Vertrouwensbeginsel

Het komt wel eens voor dat de burger iets toegezegd krijgt door een ambtenaar of bestuurder. Dat kan dan handhaving in de weg staan. Een ambtenaar of bestuurder kan het bestuursorgaan binden als: (i)  hij of zij een bepaalde toezegging heeft gedaan en (ii) deze toezegging voor rekening van de overheid moet komen.

In dit blog leg ik uit wanneer een toezegging moet worden nagekomen (en wanneer de overheid dus niet mag handhaven).

De beginselplicht tot handhaving: bijna altijd handhaven

De beginselplicht is een belangrijke hoeksteen voor de handhaving van het bestuursrecht. Het zorgt ervoor dat de overheid als regel de regels handhaaft. Dat is ontzettend belangrijk, omdat als de regels niet goed worden gehandhaafd, dan zullen mensen die minder snel accepteren. Als regels niet geaccepteerd worden, dan zullen regels vanzelf waardeloos worden.

De beginselplicht betekent in feite dat de overheid zal moeten handhaven als er een overtreding is. Alleen in uitzonderingsgevallen zal de overheid niet hoeven handhaven. In dit blog is samengevat wanneer sprake is van een uitzondering. Die uitzonderingen zijn overigens vrij zeldzaam. In de praktijk betekent de beginselplicht dus dat bijna altijd zal moeten worden gehandhaafd.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.