Bewijs het maar! Dit zijn de bewijseisen bij handhaving

Wanneer is een overtreding voldoende aangetoond? De regels voor het leveren van bewijs kunnen lastig zijn. Zelfs in het bestuursrecht waar de zogenaamde ‘vrije bewijsleer’ geldt. Dat komt omdat bewijs nog altijd voldoende deugdelijk en controleerbaar moet zijn om op die basis te kunnen handhaven. Dit blog gaat over wanneer de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bewijs voldoende deugdelijk en controleerbaar acht.

Deugdelijk en controleerbaar bewijs

Eigenlijk is het heel eenvoudig. Er is maar één ‘harde’ eis. Die eis is dat er sprake moet zijn van “een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden” (zie: ECLI:NL:RVS:2017:1179 – geannoteerd door mij in AB 2017/299). Als overtreder of als bestuursorgaan kun je daar weinig mee. Wanneer is daar sprake van? Gelukkig geeft de Afdeling wat handvatten.

Bewijs: de drie regels

De Afdeling geeft daar drie regels voor. Deze regels zijn (samengevat door mij):

• 1. De waarneming is gedaan door een ter zake deskundig persoon. De waarneming kan ook gedaan worden door iemand anders, als het bevoegd gezag de waarneming voor zijn rekening neemt;
• 2. De waarneming mag in een schriftelijke rapportage, maar mag ook zijn vastgesteld in een foto of ander bewijsmateriaal, zo lang maar duidelijk is waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd;
• 3. Als de waarneming is opgenomen in een schriftelijke rapportage, dan moet daarin een inzichtelijke beschrijving zijn opgenomen van wat er is waargenomen. Het stuk moet verder ondertekend en gedagtekend zijn. Als het stuk niet is ondertekend of gedagtekend, dan kan je dat later nog herstellen. Zolang uiteindelijk maar duidelijk is wie, wanneer het geschrift heeft opgesteld.

Gelden deze regels voor het bewijs bij alle soorten handhaving?

De regels van de Afdeling gelden voor het bewijs dat moet worden geleverd in het kader van de invordering van een dwangsom. Het ligt echter voor de hand dat die eisen ook breder toepasbaar zijn dan alleen bij de invordering van een dwangsom. Waarom zouden er immers andere bewijsregels gelden bij het opleggen van een last onder dwangsom dan bij de invordering? In beide gevallen moet bewezen worden dat er een overtreding plaats heeft gevonden. Ik lees de bewijsregels daarom als algemene regels voor het bewijzen van een overtreding.

Wat als niet wordt voldaan aan een van de bewijsregels?

Eerder waren de bewijsregels geformuleerd als strikte eisen (ECLI:NL:RVS:2012:BX7698). Inmiddels heeft de Afdeling die eisen ‘geherformuleerd’ – de bewijsregels lijken nu meer de status van algemene richtlijnen te hebben (ECLI:NL:RVS:2017:1179), waarbij afwijkingen mogelijk zijn.

Gelet op de inhoud van de bewijsregels is het op zich niet moeilijk om daaraan te voldoen. In feite vraagt de bestuursrechter dat zorgvuldig en controleerbaar wordt gewerkt door de toezichthouder. Als toch niet aan de bewijsregels voldaan wordt, dan hoeft dat niet een groot probleem te zijn. In de beroepsprocedure kan eigenlijk (bijna) alles nog worden hersteld. Het repareren van formele gebreken (ontbrekende naam, datum en ondertekening), of het toezenden van aanvullend bewijs die de gedane waarneming bevestigen, lijken voor de bestuursrechter aanvaardbaar.

Dat is volgens mij alleen anders als de gedane waarneming zelf niet kan leiden tot de conclusie dat er sprake is van een overtreding. Denk bijvoorbeeld aan de situatie dat een toezichthouder in zijn feitenvaststelling opschrijft dat hij een sterke oliegeur waar heeft genomen. Vervolgens blijkt dat de belanghebbende die geur niet kan hebben veroorzaakt. Als de toezichthouder in beroep vervolgens een nieuwe verklaring toestuurt aan de bestuursrechter waarin hij zegt dat het toch geen oliegeur was maar een gistgeur, dan meen ik dat dit niet toelaatbaar zal zijn. Dat bewijs is volgens mij namelijk niet meer deugdelijk en controleerbaar.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.