Een van de grote twistpunten in het monumentenrecht is de vraag of, en zo ja hoe zwaar, het belang van de eigenaar mag meewegen bij het bepalen of een pand als monument moet worden aangewezen. Hoe verhoudt het algemene belang gemoeid met het beschermen van het monument zich tot het eigendomsrecht van de eigenaar? Met andere woorden: maakt het iets uit als de eigenaar niet zit te wachten op de aanwijzing van zijn pand als monument?
Sommige gemeenten hebben in die afweging het eigendomsrecht van de eigenaar voorrang gegeven. Als een eigenaar niet wil dat zijn pand monument wordt, dan ziet de gemeente (het college) af van de aanwijzing van dat pand als monument. Dat mag, zo blijkt uit een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, maar dan moet het wel in de Erfgoedverordening geregeld zijn door de gemeenteraad.
Het (financiële) belang van de eigenaar en de aanwijzing
Sinds 2014 mag bij de toetsing van het besluit tot aanwijzing van een monument (rijk, provinciaal of gemeentelijk) rekening worden gehouden met de financiële belangen van de eigenaar. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om panden die feitelijk niet meer exploiteerbaar zijn en daarom eigenlijk gesloopt zouden moeten worden (zie mijn eerdere blog: “Financieel belang eigenaar speelt toch rol bij aanwijzing monument”). Het belang van de eigenaar kan dus onder bepaalde omstandigheden toch doorslaggevend zijn en een aanwijzing in de weg staan.
Het instemmingsvereiste mag
De gemeenteraad van de gemeente Leusden is een stap verder gegaan. De raad bepaalde in de Erfgoedverordening Leusden dat “het college […] alleen een monument [kan] aanwijzen als gemeentelijk monument met instemming van de eigenaar”. Stemt een eigenaar niet in, dan mag het college het pand niet als monument aanwijzen. Daarmee heeft de eigenaar in feite de beslissende stem over of zijn pand monument wordt of niet.
De vraag was of een dergelijk instemmingsvereiste door de beugel kon, gelet op de aard en functie van de monumentenbescherming. Namens (het college van) de gemeente Leusden verdedigde ik het besluit van het college om een aantal panden niet aan te wijzen als gemeentelijk monument, nu de eigenaren hun instemming niet hadden verleend.
De rechtbank Midden-Nederland oordeelde dat een instemmingsvereiste zoals in de Leusdense verordening gewoon kan (ECLI:NL:RBMNE:2017:3346). Daarbij stelde de rechtbank vast dat de Leusdense raad een uitgebreide belangenafweging had verricht:
- “Uit het raadsvoorstel van 26 mei 2015 tot wijziging van de verordening en uit de toelichting bij de verordening, blijkt dat de raad van de gemeente Leusden aan de ene kant de belangen van de eigenaren en aan andere kant het belang van de bescherming en het behoud van monumenten in de gemeente heeft betrokken. In het raadsbesluit is overwogen dat aan de procedure tot aanwijzing van gemeentelijke monumenten de visie ten grondslag ligt dat geen aanwijzing van bovenaf wordt opgelegd, maar dat op zoek wordt gegaan naar draagvlak voor de aanwijzing op basis van vrijwilligheid. Namens verweerder is op de zitting toegelicht dat hieraan de ervaring ten grondslag ligt dat het behoud van monumenten beter gewaarborgd is bij eigenaren die kunnen instemmen met een aanwijzing. In de toelichting bij de verordening is uitgebreid ingegaan op het belang van de bescherming en het behoud van monumenten. De afweging van deze belangen heeft geleid tot de vaststelling van de verordening, met daarbij het opnemen van het instemmingsvereiste. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten dat de raad, als lagere regelgever, dit niet in redelijkheid heeft kunnen doen. Gesteld noch gebleken is verder dat de verordening in strijd is met een andere hogere regel of een algemeen rechtsbeginsel.”
Tegen de uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
… Maar niet via beleid!
In een andere casus had het college van de gemeente Alphen aan den Rijn een instemmingsvereiste in een beleidsregel opgenomen. Het college mocht dus van de raad wel panden aanwijzen als monument zonder instemming van de eigenaar, maar had als beleid om dat niet te doen. Die werkwijze kon de toets van de rechtbank Den Haag echter niet doorstaan (ECLI:NL:RBDHA:2014:17162).
Het verschil tussen de Leusdense en de Alphense zaak zit in de wijze waarop het instemmingsvereiste is vormgegeven. Bijzonder aan de Leusdense zaak is namelijk dat het instemmingsvereiste door de raad in de verordening zelf is opgenomen. Er vond dus in het geheel geen belangenafweging plaats door het college. Stemt de eigenaar niet in, dan mag het college simpelweg niet aanwijzen. Om in zo een geval toch aanwijzing van een pand als monument af te dwingen zou de verordening onverbindend moeten worden verklaard. De lat daarvoor is in de rechtspraak echter zeer hoog gelegd (zie: ECLI:NL:RVS:2017:741). Een verordening is immers – anders dan een beleidsregel – een democratisch gelegitimeerd wettelijk voorschrift. Daar kan de rechter niet zo maar aan tornen. Daarnaast is relevant dat de raad er natuurlijk ook voor zou kunnen kiezen om gewoon de status van gemeentelijk monument in zijn geheel te schrappen. Er is immers geen verplichting voor gemeenten om gemeentelijke monumenten aan te wijzen. En wie het meerdere mag (niets aanwijzen), mag ook het mindere (alleen aanwijzen als eigenaar instemt).
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat bij AKD advocaten te Breda en Eindhoven. Daarnaast promoveert hij aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in complexe (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.