Hoe moet je de regels in een bestemmingsplan interpreteren? De regels in een bestemmingsplan interpreteren is een kunst. De planregels zijn vaak een twistpunt in handhavingsprocedures. Welk gebruik maken regels in een bestemmingsplan onmogelijk? Gelukkig heeft de Afdeling in een groot aantal uitspraken kleine handreikingen gegeven hoe je regels in een bestemmingsplan moet interpreteren. Daarin is te lezen hoe zij regels in bestemmingsplan interpreteert. In dit blog geef ik op basis van die uitspraken vijf tips voor een correcte interpretatie van de planregels.
Letterlijk uitleggen – wat het resultaat ook is
De planregels en de op de plankaart vermelde bestemming zijn beslissend voor het antwoord op de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2013:2055). Een regel in een bestemmingsplan moet letterlijk worden uitgelegd. De reden daarvoor is de rechtszekerheid. Dat is zelfs het geval als het evident is dat de letterlijke tekst in strijd is met de bedoeling van de planwetgever (ECLI:NL:RVS:2009:BH3227).
Dat leidt tot soms bizarre situaties. Zo was er in een uitspraak discussie over de aanduiding “klimbos” (ECLI:NL:RVS:2015:2833). Ingevolge de plandefinities bestond een klimbos: “uit verschillende aangelegde routes door de kronen van de bomen via een parkoers van touwen en hout.” Het college betoogde dat de klimbeveiliging en de ziplines in het klimbos – gemaakt van metaal – ook onderdeel waren van het klimbos. De Afdeling oordeelde echter dat de definitie duidelijk was: touwen en hout, geen metaal.
“[P]lanregel[s] [dienen] omwille van de rechtszekerheid letterlijk […] te worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Nu de desbetreffende regel verder duidelijk is, is er, anders dan het college betoogt, geen aanleiding daar een ruimere uitleg aan te geven.”
De letterlijke tekst van de planregels is dus bepalend, hoe onredelijk het resultaat ook is.
Er is een rangorde voor het gebruik van definities
De definitie van een begrip is vaak van groot belang. Er zit een rangorde in het gebruik van de definities. Leidend is de definitie in de planregel – ook al wijkt die af van het normale spraakgebruik! Bij het ontbreken van een definitie van een bepaling in de planregels kan aansluiting worden gezocht bij de definities van het begrip in andere wet- en regelgeving (ECLI:NL:RVS:2016:2651). Is er geen goed aanknopingspunt, dan is het normale spraakgebruik leidend (ECLI:NL:RVS:2016:770). Bij het bepalen van het normale spraakgebruik pleegt de Afdeling aansluiting te zoeken bij het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal. Als het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal geen definitie geeft, formuleert de Afdeling die zelf (ECLI:NL:RVS:2016:775).
Niet alle Van Dale producten zijn gelijk
Een goed bewaard geheim is dat er geen “De” Van Dale is. Er is het “Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal” en er is het “Van Dale Groot Woordenboek hedendaags Nederlands”. De Afdeling gebruikt het eerste woordenboek (zie onder meer: ECLI:NL:RVS:2013:2706, ECLI:NL:RVS:2016:392 en ECLI:NL:RVS:2017:1180). Het gratis woordenboek op www.vandale.nl is geen van beiden en geeft vaak een andere definitie. Zie de site van Van Dale voor een toelichting op het verschil.
Let dus goed op. De definitie van een woord verschilt nogal eens tussen de woordenboeken! Neem bijvoorbeeld het woord “huis”. Dat wordt in het eerste (door de Afdeling gebruikte) woordenboek gedefinieerd als “Apart gebouw dat als woning, winkel of kantoor gebruikt wordt […]”, in het tweede woordenboek als “Bouwwerk of bouwsel dat mensen tot woning dient […]” en op www.vandale.nl als “Gebouw om in te wonen […]”. Afhankelijk van de gebruikte definitie moet een huis dus al dan niet een apart gebouw zijn en kan het wel of niet alleen voor wonen worden gebruikt. Dat maakt nogal een verschil!
Andere planregels kunnen de inhoud van een planregel bepalen
Leidt een letterlijke uitleg niet tot duidelijkheid over de strekking van een planregel, dan kan het systeem van de planregels helpen om de inhoud van de planregel te bepalen. Dit is wat de Afdeling bedoelt met de constatering dat de voorschriften ook niet “in samenhang” duidelijk zijn (ECLI:NL:RVS:2015:2636). Voorzien de planregels bijvoorbeeld in een afwijkingsbevoegdheid voor bepaald gebruik, dan kan daaruit volgen dat de planregel waar die afwijkingsbevoegdheid op ziet zo moet worden gelezen dat het gebruik waarvoor kan worden afgeweken daarmee strijdig is (“Deze [afwijkingsbevoegdheid] zou zinledig zijn indien reeds op grond […] van de planregels [de] activiteit […], ter plaatse zou zijn toegestaan” – ECLI:NL:RVS:2015:3895).
De toelichting is een niet-bindend laatste redmiddel
Leiden zowel de letterlijke interpretatie als de samenhang tussen de planregels niet tot een duidelijke conclusie, dan is het laatste redmiddel de toelichting op de planregels van de planwetgever. Die is niet bindend, maar heeft volgens de Afdeling: “in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn” (ECLI:NL:RVS:2016:682). Een laatste redmiddel dus. Gevallen waarin de plantoelichting de doorslag geeft zijn daarom schaars te noemen (zie voor een voorbeeld: ECLI:NL:RVS:2015:2026).
Overtreding? Dan handhaven!
Als de planregel zo moet worden uitgelegd dat de activiteit verboden is, dan is dat een overtreding. Daartegen moet de overheid handhaven. Over de beginselplicht tot handhaving lees je hier meer.
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.
Dit blog is oorspronkelijk op 21 mei 2017 gepubliceerd. Het is op 10 januari 2021 geupdate.