De toezichthouder die zegt dat er niet zal worden gehandhaafd. De ambtenaar die zegt dat er geen vergunning nodig is. De gemeentesecretaris die belooft dat er subsidie zal worden verstrekt voor een project. De burger denkt erop te kunnen vertrouwen, maar komt vaak bedrogen uit. Diegene die de toezegging doet blijkt vaak helemaal niet bevoegd om die toezegging te doen, dus kon het bestuursorgaan niet aan die toezegging worden gehouden. Tot voor kort. Als gevolg van een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State lijkt dat nu anders te zijn. In dit blog leest u daar meer over.
Vertrouwensbeginsel – hoe zit het ook al weer?
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is veel nodig. Er moet sprake zijn van:
(i) een concrete, ondubbelzinnige toezegging;
(ii) door een daartoe bevoegd persoon;
(iii) waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Als aan deze eisen is voldaan spreken wij van ‘gerechtvaardigd vertrouwen’. Dat moet soms worden gehonoreerd door het bestuursorgaan. Of dat inderdaad moet, betreft een belangenafweging waarbij het algemene belang en de belangen van derden bij het niet nakomen van die toezegging worden afgewogen tegen het belang van het beschermen van het bij de burger opgewekte vertrouwen.
Met andere woorden: het college kan best concreet en ondubbelzinnig toezeggen dat niet tegen jouw illegaal gebouwde fabriek op locatie X handhavend wordt opgetreden, maar als locatie X midden in een woonwijk is, dan zal de belangenafweging er (hopelijk) toe leiden dat de fabriek er toch niet mag blijven. Ondanks het gerechtvaardigd vertrouwen bij jou dat het college dat zou toestaan.
Vertrouwen was goed, maar…
Vrijwel niemand spreekt echter met het voltallige college. Vaak spreekt men met een ambtenaar en, als het echt serieus is, misschien zelfs een lid van het college (een wethouder of de burgemeester). Doorgaans mag men ook wel waarde hechten aan wat zij zeggen. Het komt immers zelden voor dat de gesprekspartner zijdens de overheid de zaken bewust verkeerd voor wil stellen. Maar, als puntje bij paaltje komt, is de gesprekspartner meestal niet de “daartoe bevoegde”: dat is het bestuursorgaan.
Controle was beter
Criterium (ii) was spijkerhard. Men was bevoegd, of men was het niet. Toezeggingen van een daartoe onbevoegd persoon waren daarom in de regel waardeloos. Bij een brandinspectie kon men dan bijvoorbeeld niet afgaan op de toezegging vanuit de brandweer dat tegen een overtreding niet handhavend zou worden opgetreden – het college was immers bevoegd (zie: ECLI:NL:RVS:2013:CA2852). Daarom moest de burger altijd controleren of de persoon ook daadwerkelijk bevoegd was om die toezegging te doen.
De nieuwe rechtspraak
De Afdeling heeft echter gesignaleerd dat criterium (ii) ruimer zal worden geïnterpreteerd (ECLI:NL:RVS:2017:1946 – in de AB te verschijnen met mijn annotatie). Niet alleen een daartoe bevoegd persoon kan een toezegging doen die het bestuursorgaan bindt, maar ook:
- “een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte”
Dit noem ik in mijn noot de leer van de “schijn van beslissingsbevoegdheid”. Iemand is eigenlijk niet bevoegd, maar het bestuursorgaan heeft de schijn gewekt dat hij dat wel is en daarom mag je toch vertrouwen op zijn toezegging.
In de zaak die tot deze uitspraak leidde (‘de Overbetuwse paardenbak’) had het college de burger bij brief uitgenodigd voor een gesprek. Tijdens dat gesprek werd door de ambtenaren bevestigd dat zij daar ‘namens de gemeente’ het woord voerden. Tot slot zeiden zij dat geen bouwvergunning noodzakelijk was voor de paardenbak van de burger. Van dit alles was schriftelijk bewijs (onder meer een gespreksverslag).
Onder het oude regime zou de burger in zo’n geval pech hebben gehad. De ambtenaren waren gewoon niet bevoegd om de toezegging te doen en dat had de burger moeten weten. In dit geval oordeelt de Afdeling echter opeens dat de burger aan deze gang van zaken het gerechtvaardigde vertrouwen mocht hebben dat tegen de paardenbak niet handhavend zou worden opgetreden. Een kleine aardverschuiving in het handhavingsrecht dus.
Wanneer kan een ambtenaar het bestuursorgaan toch binden?
De Afdeling heeft in de uitspraak geen algemene handvatten gegeven voor wanneer onder de nieuwe lijn sprake is van de “schijn van beslissingsbevoegdheid”. Daarom geef ik ze zelf maar (zie mijn AB noot voor de onderbouwing).
Van ‘goede gronden’ voor het veronderstellen dat een ambtenaar of bestuurder het bestuursorgaan vertegenwoordigt (en dus een bindende toezegging kan doen) kan volgens mij sprake zijn als:
- A. de ambtenaar die de toezegging doet een positie bekleedt waarbij de burger redelijkerwijs mag aannemen dat hij het bestuursorgaan kan vertegenwoordigen.
- Bijvoorbeeld: een toezegging door een receptioniste van de gemeente is hoe dan ook onvoldoende.
en
- B. het bestuursorgaan heeft een actieve handeling verricht waaruit blijkt dat de ambtenaar namens hem spreekt.
- Bijvoorbeeld als de overtreder in verband met de concrete casus in contact is gebracht door het bestuursorgaan met de betreffende ambtenaar (‘meneer X zal in een gesprek met u het een ander afhandelen’).
en
- C. de ambtenaar, noch het bestuursorgaan, heeft een handeling verricht die de overtreder zouden moeten doen twijfelen over zijn beslissingsbevoegdheid.
- Bijvoorbeeld indien in de aanschrijving staat dat het bestuursorgaan nog een besluit zal gaan nemen, of indien de ambtenaar zelf op enig moment een voorbehoud heeft gemaakt.
Conclusie: controle is dus nog steeds beter – en ambtenaren moeten proactief communiceren
Het vertrouwensbeginsel blijft dus nog steeds een beetje een strohalm voor de burger. Het is ook onder de nieuwe lijn bepaald geen sine cure om een geslaagd beroep daarop te doen (zie ook de tweede uitspraak onder de nieuwe lijn ECLI:NL:RVS:2017:2675). Ambtenaren zullen dus nog steeds niet snel het bestuursorgaan kunnen binden met een toezegging, maar het is wel een stuk makkelijker geworden. Daarom twee tips:
- Voor ambtenaren: maak de burger duidelijk dat jij niet beslissingsbevoegd bent – zo voorkom je misverstanden en onaangename verrassingen achteraf.
- Voor burgers: wees er niet gerust op als een ambtenaar zegt dat hij bevoegd is – probeer nog altijd om een gedane toezegging op schrift te krijgen van het bestuursorgaan.
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat bij AKD advocaten te Breda en Eindhoven. Daarnaast promoveert hij aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in complexe (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.