Is een waarschuwing een besluit? De overheid geeft een overtreder soms een waarschuwing, in plaats van gelijk een sanctie op te leggen. Een waarschuwing brengt in de meeste gevallen geen direct gevolg mee voor de overtreder. Pas als de overtreder de waarschuwing negeert, volgt immers een sanctie. Op dat moment is er een gevolg. Daarom komen rechters tot het oordeel dat tegen de meeste waarschuwingen alleen bij wijze van uitzondering bezwaar en beroep mogelijk is. In dit blog lees je daar meer over.
Drie soorten waarschuwingen
Advocaat-Generaal Widdershoven heeft in zijn conclusie van 24 januari 2018 (zie hier) opgemerkt dat er drie soorten waarschuwingen zijn:
- De waarschuwing met een wettelijke basis
- De waarschuwing op grond van een beleidsregel
- De informele waarschuwing
Alleen de wettelijke waarschuwing is een besluit
In twee uitspraken (ECI:NL:RVS:2018:1449 en ECLI:NL:RVS:2018:3484) komt de Afdeling tot het oordeel dat alleen de eerste soort waarschuwing een besluit is. Andere waarschuwingen zijn geen besluit. Onder bepaalde omstandigheden worden deze voor de rechtsbescherming gelijkgesteld met een besluit.
De Afdeling zegt over de waarschuwing gebaseerd op een wettelijk voorschrift het volgende:
“6.1. Een dergelijke waarschuwing is in ieder geval een besluit als de waarschuwing een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid in bepaalde situaties en dus een essentieel onderdeel is van een sanctieregime. […]
De reden daarvoor is omdat de waarschuwing een noodzakelijke voorwaarde is voor het op mogen leggen van een sanctie. Na de waarschuwing mag de overheid pas een sanctie opleggen. Daarom is er een direct gevolg van deze waarschuwing. Omdat er een direct gevolg is, is bezwaar en beroep daartegen mogelijk is.
Andere waarschuwing zijn geen besluit..
De andere waarschuwingen zijn geen besluit, aldus de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:3484):
In navolging van hetgeen is betoogd in de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249 is de Afdeling van oordeel dat op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen geen besluiten zijn in de zin van de Awb en dat daartegen in zoverre geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend
Dit betekent dat bij deze waarschuwingen de overtreder zal moeten wachten tot hij (weer) een overtreding begaat voordat hij de discussie kan aangaan of hij wel een overtreding heeft begaan toen hij de waarschuwing kreeg.
…Behalve als een uitzondering van toepassing is
Onder bepaalde omstandigheden kan het echter onevenredig bezwarend zijn voor de overtreder om in feite een sanctiebesluit uit te lokken. Dat zijn de volgende gevallen (die A-G Widdershoven benoemt, en waar de Afdeling zich bij aan heeft gesloten).
Als de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is dat belanghebbende, gelet op de aan de orde zijnde overtreding, in de rechterlijke procedure tegen de op te leggen bestuurlijke sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Om bewijsnood te voorkomen en om redenen van rechtszekerheid moet voor deze waarschuwingen een maximale termijn van (als regel) twee jaar gelden.
Als in de rechtspraak zou worden vastgesteld dat de waarschuwing een reden kan zijn voor uitsluiting van belanghebbende van een aanbestedingsprocedure en hij aannemelijk maakt dat hij van plan is om aan zo’n procedure deel te nemen.
Als het bestuursorgaan in de waarschuwing een wettelijke norm, waarvan de inhoud op grond van de wet(sgeschiedenis) en rechtspraak nog niet kan worden vastgesteld, heeft geconcretiseerd of rechtens had moeten concretiseren en deze concretisering alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie.
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.