1

CBb 15 maart 2022, ECLI:NL:CBB:2022:122 – verzoek om handhaving van onduidelijke norm: nader onderzoek nodig om norm concreet vast te stellen. Afwijzen handhavingsverzoek vanwege noodzaak aanvullend onderzoek onzorgvuldig. BO moet onderzoek gaan doen naar concrete invulling van de norm.

Beoordeling

5.3
Uit de hiervoor samengevatte, langdurige voorgeschiedenis van deze zaak is duidelijk dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek van Wakker Dier meerdere keren invulling heeft gegeven aan de genoemde algemene norm en dat het College die invulling telkens niet heeft geaccepteerd. In de uitspraak van 10 juli 2018 heeft het College op basis van het Wageningen UR rapport de norm aldus ingevuld dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei. De verhoogde sterftekans die het gevolg is van deze onthouding heeft het College aangemerkt als een benadeling als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren, waarvan gesteld noch gebleken is dat die een redelijk doel dient en bij deze onthouding is sprake van het onthouden van de nodige verzorging als bedoeld in artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren. Bij de invulling van deze norm is geen onderscheid gemaakt naar soort kuikens (legkuikens of vleeskuikens).

5.4
Verweerder stelt zich pas in het bestreden besluit op het standpunt dat er onvoldoende grond is de norm van 36 uur toe te passen op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens. Bij de beoordeling van de andere verzoeken van Wakker Dier om handhaving (zie de hiervoor genoemde uitspraken van het College van 30 november 2021 ten aanzien van [naam 2] B.V. en [naam 1] B.V.), welke betrekking hadden op vleeskuikenbroederijen, is verweerder wel uitgegaan van de norm van 36 uur. Volgens verweerder ziet het Wageningen UR rapport niet, of in onvoldoende mate, op leghennen om daar de conclusie aan te verbinden dat de norm van 36 uur ook van toepassing is op legkuikens. Uit het bestreden besluit valt op te maken dat verweerder hieraan de conclusie verbindt dat, reeds omdat geen concrete norm bekend is voor legkuikens, het niet mogelijk is om vast te stellen of ten aanzien van [de broederij] sprake is van een overtreding van de (algemene) norm. Voor het instellen van nader wetenschappelijk onderzoek om die invulling (ook) voor legkuikens wel te kunnen geven, ziet verweerder geen aanleiding.
Ter zitting van 10 juni 2021 heeft verweerder zich in aanvulling hierop op het standpunt gesteld dat uit inspectieresultaten zou blijken dat in het geval van [de broederij] geen sprake is van een overtreding, omdat het bedrijfsproces van haar broederij ertoe leidt dat de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, welk standpunt door [de broederij] werd onderschreven.

5.5
Het College zal allereerst ingaan op het ter zitting van 10 juni 2021 ingenomen standpunt van verweerder. Dit standpunt was aanleiding voor de heropening van de behandeling van het beroep en zou – indien het juist zou zijn – tot gevolg hebben dat in het geval van [de broederij] inderdaad geen sprake is van een overtreding, omdat alsdan aan de in de uitspraak van het College van 10 juli 2018 ingevulde norm zou zijn voldaan. Het College zou dan niet meer zou toekomen aan de meer principiële vraag over de toepasselijke invulling van de norm. Het standpunt van verweerder dat bij [de broederij] sprake was van een bedrijfsproces waarbij de kuikens binnen 36 uur na uitkomst van het ei worden afgeleverd bij het opfokbedrijf is, na heropening van het onderzoek, op de nadere zitting op 17 november 2021 uitvoerig besproken. Ter zitting van 17 november 2021 is gebleken dat het bedrijfsproces bij [de broederij] niet zodanig is ingericht dat wordt voldaan aan de norm van 36 uur. Dat is ter zitting door [de broederij] ook erkend. Daarbij is duidelijk geworden dat niet precies te bepalen is hoe lang de periode duurt vanaf het moment dat een legkuiken uit het ei komt totdat deze afgeleverd wordt bij het opfokbedrijf. Dat komt met name omdat men niet precies weet of kan vaststellen wanneer een ei uitkomt. De broedkasten zijn niet voorzien van vensters of andere detectievoorzieningen, zodat [de broederij] zich baseert op een grofmazige aanname wanneer de meeste eieren uit zullen komen, te controleren door het luisteren naar geluiden aan de deur van de broedkast. Het is daardoor niet goed mogelijk om vast te stellen wanneer de termijn van 36 uur aanvangt. Uit inspectiegegevens van 2017 en 2018 zou weliswaar kunnen worden afgeleid dat de broederij – destijds – binnen de norm van 36 uur bleef. Echter, deze inspectiegegevens zijn gebaseerd op verklaringen van medewerkers van [de broederij] , die – zoals hierboven uiteengezet en door haar ook erkend – zijn gebaseerd op aannames en schattingen. Op grond hiervan kan dan ook niet worden geconcludeerd dat [de broederij] de norm van 36 uur niet overschrijdt. Verweerder kan zijn beslissing om niet handhavend op te treden daar dan ook niet – achteraf – op baseren.

5.6
Vervolgens is de vraag aan de orde of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op de broederij van [de broederij] , omdat in haar broederij legkuikens worden uitgebroed en geen vleeskuikens.

5.6.1
Wakker Dier heeft betoogd dat het standpunt van verweerder niet kan worden gevolgd, omdat uit de voorhanden zijn wetenschappelijke informatie, zou moeten worden afgeleid dat de norm van 36 uur wel degelijk ook voor legkuikens heeft te gelden. Het College onderschrijft dit betoog niet, omdat het niet wordt ondersteund door het Wageningen UR rapport en evenmin volgt uit de e-mails van een van de onderzoekers van Wageningen UR ter beantwoording van door verweerder gestelde vragen. Zo is in de e-mail van 14 september 2018 in dit verband vermeld:

“De meerderheid van de papers heeft betrekking op vleeskuikens, een deel op kalkoenen (…) en leghennen geloof ik maar 1x. Dus, de conclusies zijn vooral gebaseerd op vleeskuikens. We weten niet wat de invloed is van de afzonderlijke diersoorten, want daar hebben we niet specifiek naar gekeken. Wel blijkt uit enkele papers dat er een effect is van bv. vleeskuikenras, maar daar is nog maar heel weinig onderzoek aan uitgevoerd.
Hoe je hiermee om moet gaan is natuurlijk lastig. We geven inderdaad duidelijk aan dat er verschillen verwacht kunnen worden tussen diersoorten. En van trager groeiende vleeskuikens is dus nauwelijks iets bekend, laat staan van leghennen. Dan moet je meer onderzoek uitvoeren. De schaarse literatuur geeft aan dat een iets groter effect verwacht kan worden op snel groeiende vs trager groeiende rassen, maar dat is geen harde conclusie waar ik mijn hand voor in het vuur kan steken.”

In de e-mail van 28 september 2018 is bovendien opgemerkt:

“N.a.v. jouw vragen heb ik ook nog even gekeken naar onze aanbevelingen voor verder onderzoek:
(…)

To study the influence/interaction of type of bird or strain on the effect of post hatch food and water deprivation (…)

Gezien jouw vragen zou verder onderzoek jullie wel kunnen helpen, en dan met name voor aanbeveling 4).”

5.6.2
Hoewel uit de hiervoor onder 5.6.1 bedoelde informatie enerzijds niet blijkt dat zonder meer onaannemelijk is dat onderscheid moet worden gemaakt tussen de snel groeiende vleeskuikenrassen en legkuikenrassen, is daaruit anderzijds ook niet duidelijk dat voor legkuikenrassen een andere norm heeft te gelden, laat staan wat die norm dan zou zijn. Het standpunt van verweerder dat de norm van 36 uur niet van toepassing is op legkuikens kan dan ook niet worden onderschreven. Evenmin onderschrijft het College de door verweerder getrokken conclusie dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen. Het College onderkent dat het in de regel niet aan een bestuursorgaan is om in het kader van de beslissing op een verzoek om handhaving – mogelijk uitgebreid en tijdrovend – wetenschappelijk onderzoek te laten verrichten ten behoeve van de invulling van de aan de orde zijnde norm. Dit zou gemakkelijk het bestek van een handhavingsprocedure te buiten kunnen gaan. In het voorliggende geval gaat het echter – zie hiervoor onder 5.2 – om mogelijke overtreding van bepalingen uit de Wet dieren die bewust algemeen zijn gelaten en nadere uitwerking behoeven. Bij gebreke van een uitwerking in een nader voorschrift, zal in een concreet geval waarin voldoende aanknopingspunten aanwezig zijn dat sprake is van een overtreding, een nadere invulling van de norm moeten worden gegeven. Hier gaat het bovendien om een al lang lopende procedure, waarin in een vroeg stadium al duidelijk was dat deze aanknopingspunten aanwezig waren. In het handhavingsverzoek is al verwezen naar en geciteerd uit wetenschappelijke publicaties ter onderbouwing van dit verzoek. Verweerder heeft hierin reden gezien tot het laten verrichten van wetenschappelijk (literatuur)onderzoek en heeft zich naar aanleiding van de uitspraak van het College van 29 juni 2016 opnieuw gewend tot Wageningen UR, hetgeen heeft geresulteerd in het Wageningen UR rapport. Zoals duidelijk is uit 5.6.1, is er ook nadien nog contact geweest met Wageningen UR om informatie te verkrijgen over de toepasselijkheid van de norm van 36 uur op legkuikens. Bij de naar aanleiding hiervan verstuurde e-mails vanuit Wageningen UR is er ook op gewezen dat nader onderzoek nodig is. Gelet hierop stond het verweerder niet vrij om eenvoudigweg te constateren dat er – omdat de algemene norm voor legkuikens nog steeds niet (duidelijk) is ingevuld – geen aanleiding bestond voor nader wetenschappelijk onderzoek en dat het handhavingsverzoek daarom moest worden afgewezen. Daarmee heeft verweerder in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen en berust dit besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet op een deugdelijke motivering.

5.7
Het College komt tot de conclusie dat nog steeds onduidelijk is welke norm in dit concrete geval (onthouding van voedsel en water aan legkuikens na uitkomst uit het ei) moet worden gehanteerd. Teneinde het verzoek om handhaving van Wakker Dier inhoudelijk te kunnen beoordelen, dient verweerder dan ook concreet invulling te geven aan de in dit geval te hanteren norm. Onderzocht dient te worden of voor een legkuikenbroederij als de onderhavige de norm moet gelden dat het welzijn van de kuikens in het geding komt als gevolg van het onthouden van voedsel en water indien dat langer duurt dan 36 uur na de uitkomst uit het ei en zo nee, welke norm dan heeft te gelden. Het is daarbij aan verweerder hoe hij dit onderzoek vorm wil geven. Vervolgens dient verweerder aan de hand van die nader vast te stellen norm de feitelijke situatie bij [de broederij] opnieuw te onderzoeken, teneinde te bezien of aan de norm wordt voldaan.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2022:122