CBb 22 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:263 – rechtbank heeft ten onrechte wettelijk gefixeerde Msw boete gematigd wegens beperkte economisch voordeel. Wetgever heeft uitdrukkelijk gekozen om dat niet bepalend te laten zijn.

4.1De minister stelt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een disproportionele boete. De minister heeft daartoe samengevat de volgende gronden aangevoerd. De matigingsbevoegdheid van artikel 5:46 van de Awb vereist bijzondere omstandigheden die maken dat de boete onevenredig hoog is. Het moet daarbij gaan om die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. De wetgever heeft rekening gehouden met de afvoerkosten van mest en daarbij in de tariefstelling tot uitdrukking gebracht dat ongeacht de afstand en (lagere) werkelijke kosten er geen sprake kan zijn van matiging vanwege deze omstandigheden. Dit omdat de boete in alle gevallen – ongeacht de afstand bij afvoer en ongeacht de werkelijke kosten – voldoende afschrikwekkend moet zijn. De minister heeft hierbij toegelicht dat de hoogte van het tarief is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarbij een straffend element moet hebben. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit betekent dat een overtreder in een beroepsprocedure niet meer de mogelijkheid heeft om aan te tonen dat het werkelijk genoten economisch voordeel lager is dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag. De wijze waarop de rechtbank de boete van de veehouder heeft gematigd, strookt hiermee niet. Verder gaat de rechtbank ten onrechte ervan uit dat het boetebedrag uit drie boetecomponenten bestaat, omdat de wetgever bij dit soort zaken er maar twee voor ogen had (een bestraffend element en het economisch voordeel). De minister verwijst naar de uitspraak van het College van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355).

4.2

4.3Het College neemt tot uitgangspunt dat de aan de landbouwer opgelegde boete een punitieve sanctie is, die valt onder het bereik van artikel 6 van het EVRM. Dat brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag is vastgesteld, overeenkomstig artikel 59, eerste lid, van de Msw, op € 11,- per kilogram te weinig verwerkt fosfaat.

4.4Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605, van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355, en van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.

4.5Het College ziet zich gesteld voor de vraag of het door de landbouwer gestelde beperkte economisch voordeel aanleiding geeft, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, voor matiging van de boete. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en licht dit oordeel, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 26 november 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:858), als volgt toe.

4.6Uit artikel 33a, derde lid, van de Msw volgt dat onder het laten verwerken van het bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen drie verschillende situaties kunnen worden verstaan. Vereenvoudigd weergegeven betreft dat het laten afvoeren van mest naar een verwerker met een realtime Vervoersbewijs dierlijke mest (rVDM) of het sluiten van een driepartijenovereenkomst (DPO, een overeenkomst tussen een veehouder, een bewerker en een verwerker) of een VVO (een overeenkomst waarbij een andere veehouder (een deel van de) verwerkingsplicht overneemt en laat verwerken middels een rVDM of een DPO).

4.7Uit de memorie van toelichting bij de invoering van het stelsel verantwoorde mestafzet waaronder de contracteer- en verwerkingsplicht (Kamerstukken II 2011/12, 33 322, nr. 3,
blz. 27 en 59) blijkt dat de wetgever over de vaststelling van de hoogte van de boetebedragen – onder meer en voor zover van belang – het volgende heeft overwogen:

4.8De memorie van toelichting bij de invoering van het gebruiksnormenstelsel (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 en 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

4.9Hieruit volgt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om bij het mestverwerkingsstelsel dezelfde gefixeerde boetebedragen te hanteren als bij het gebruiksnormenstelsel, waaraan het ondersteunend is. Ook heeft de wetgever met artikel 33a, derde lid, van de Msw uitdrukkelijk mogelijk gemaakt dat er verschillende manieren zijn om via het afsluiten van contracten het bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen te laten verwerken, waaronder zowel het laten afvoeren van mest als het afsluiten van VVO’s zonder afvoer. Het College acht aannemelijk dat de kosten van VVO’s fluctueren, zoals de minister in de zaak waarop de hiervoor genoemde uitspraak van 26 november 2024 betrekking had, naar voren heeft gebracht. De kosten zijn momentopnames die afhankelijk zijn van de markt. Het ene moment zijn de kosten veel lager dan bij mestafvoer, het andere moment is het verschil klein. De wetgever heeft landbouwers de keuze willen geven op welke manier zij aan de mestverwerkingsplicht voldoen en heeft daarbij geen onderscheid willen maken in boetebedragen. Maar ook heeft hij bij het bepalen van de boetebedragen welbewust discussies over het werkelijk economisch voordeel willen voorkomen. De stelling van de landbouwer dat het boetebedrag niet evenredig is, omdat hij meer VVO’s had kunnen afsluiten tegen lage kosten, zoals de VVO’s waarvan hij de facturen heeft overgelegd, is daarom een omstandigheid waarmee de wetgever rekening heeft gehouden. Dat de wetgever bij het bepalen van de boetebedragen niet heeft willen differentiëren naar de wijze waarop een landbouwer ervoor heeft gekozen om zijn bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen te verwerken, acht het College in zijn algemeenheid redelijk. Het is namelijk aan de landbouwer overgelaten om te voldoen aan deze mestverwerkingsplicht en in te schatten op welke wijze hij daaraan het beste kan voldoen.

4.10De landbouwer behoort tot de groep bedrijven waarop de wetgever het oog heeft gehad bij het vaststellen van de boetebedragen. Dat hij mogelijk meer goedkope VVO’s had kunnen afsluiten, als hij geweten had dat hij meer moest verwerken dan gedacht, komt voor zijn risico en rekening en is daarom geen bijzondere omstandigheid die kan leiden tot matiging. Het College concludeert daarom dat de rechtbank ten onrechte in het door de landbouwer gestelde beperkte economisch voordeel aanleiding heeft gezien om de boete te matigen omdat deze om die reden disproportioneel zou zijn. De hogerberoepsgrond van de minister slaagt.

4.11Verder is het College van oordeel, onder verwijzing naar een eerdere uitspraak van 3 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:355), dat de wetgever bij het bepalen van de boete voor de hier aan de orde zijnde overtreding slechts twee elementen heeft gecombineerd, te weten het economisch voordeel en de bestraffing voor de overtreding. De rechtbank is er bij het zelf bepalen van de hoogte van de boete op € 4.500,- dan ook ten onrechte van uitgegaan dat het boetebedrag behalve uit deze twee genoemde componenten, nog uit een derde component ‘berokkende schade’ bestaat. Dit betekent dat de rechtbank deze derde component daarin niet mocht betrekken. Ook de hierop betrekking hebbende hoger beroepsgrond van de minister slaagt dus.