CBb 22 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:385 – ACM voldoet aan 5:49 Awb met fysieke dataroom procedure bij kartelboete voor toegang tot bewijs.

Instantie College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 22 juli 2025

Datum publicatie: 22 juli 2025

ECLI: ECLI:NL:CBB:2025:385

Fragment:

Beoordeling door het College

22 Op grond van artikel 5:49, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de ACM voorafgaand aan het opleggen van een bestuurlijke boete verplicht om een overtreder desgevraagd in de gelegenheid te stellen de gegevens waarop het opleggen van de bestuurlijke boete, dan wel het voornemen daartoe, berust, in te zien en daarvan afschriften te vervaardigen. In de bezwaarfase geldt op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb dat de ACM de op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage legt. Het gaat hierbij om alle stukken die de ACM ter beschikking staan en die van belang kunnen zijn voor de besluitvorming over de bestuurlijke boete. Daaronder vallen in ieder geval alle stukken die dienen ter onderbouwing van de beslissing tot het opleggen van een bestuurlijke boete, maar ook stukken die informatie bevatten die in het voordeel van de overtreder zijn. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, betekent dit niet dat onvoorwaardelijk toegang tot al het bewijsmateriaal moet worden gegeven. Er moet ook rekening worden gehouden met andere belangen. Bij het rekening houden met andere belangen dient de beperking aan de uitoefening van de rechten van verdediging beperkt te zijn tot het strikt noodzakelijke.

23.1
Het College stelt vast dat de ACM op 25 april 2019 de aan het boeterapport ten grondslag gelegde stukken (dat wil zeggen: zowel belastende als ontlastende stukken uit de onderzoeksdatasets) aan de fabrikanten heeft toegezonden en hen in de gelegenheid heeft gesteld hierop een zienswijze in te dienen. De fabrikanten hebben een zienswijze ingediend en hebben erop gewezen dat zij het dossier onvolledig vonden, omdat hierin niet al het onderzoeksmateriaal was opgenomen. Tijdens de op 27 augustus 2019 gehouden hoorzitting hebben de fabrikanten hun zienswijzen, ook over de omvang van het dossier toegelicht. De ACM heeft de gemachtigden van de fabrikanten vervolgens via een dataroomprocedure in de gelegenheid gesteld om alle stukken in te zien die de toezichthoudend ambtenaren van de ACM gedurende het onderzoek ter beschikking stonden (onderzoeksdatasets). Deze dataroom heeft opengestaan van 23 september tot en met 7 oktober 2019. [naam 1] heeft hiervan geen gebruikgemaakt. De gemachtigden van [naam 6] , [naam 2] en [naam 5] hebben gedurende een aantal dagen hiervan gebruik gemaakt en hebben verschillende stukken gemarkeerd die zij relevant achten voor de verdediging van hun client. Deze stukken heeft de ACM aan het dossier toegevoegd en de fabrikanten hebben hierover een aanvullende zienswijze ingediend.

In de bezwaarprocedure heeft de ACM de gemachtigden van de fabrikanten op hun verzoek wederom uitgenodigd voor een dataroomprocedure. Alleen een aantal gemachtigden van [naam 2] heeft van deze gelegenheid gebruikgemaakt. Op verzoek van [naam 2] is de openstelling een aantal keer verlengd. Uiteindelijk hebben de gemachtigden van [naam 2] in november en december 2020 in totaal 23 dagen gebruikgemaakt van de dataroom. De andere fabrikanten hebben geen gebruikgemaakt van de dataroomprocedure. [naam 5] heeft tijdens de bezwaarprocedure verzocht om een dataroom op afstand, omdat haar gemachtigden in het buitenland verbleven en er beperkingen golden in verband met de coronapandemie. Een dataroom op afstand organiseren onder dezelfde waarborgen als de dataroomprocedure op locatie was volgens de ACM niet mogelijk. De ACM heeft daarom aangeboden de dataroom langer open te stellen en heeft erop gewezen dat [naam 5] een in Nederland wonende gemachtigde kon aanwijzen die toegang kon krijgen tot de dataroom. [naam 5] achtte deze opties niet passend en heeft uiteindelijk geen gebruikgemaakt van de dataroomprocedure in bezwaar. [naam 1] heeft hiervan ook geen gebruikgemaakt. Op 6 april 2021 heeft de ACM de geselecteerde documenten geschoond van vertrouwelijke gegevens aan de fabrikanten toegezonden en zijn zij in de gelegenheid gesteld hun bezwaargronden aan te vullen.

23.2
Vaststaat dat de gemachtigden van de fabrikanten aan het begin van de procedure nog geen toegang hadden tot de onderzoeksdatasets van de andere betrokken ondernemingen (zowel de andere fabrikanten als de drie afnemers waar data waren veiliggesteld), maar alleen beschikten over een inzagedossier met een beperkte set stukken. Dit is naar het oordeel van het College op zichzelf een tekortkoming in de procedure, maar de ACM heeft die met het inrichten van de eerste dataroom afdoende hersteld. De gemachtigden van de fabrikanten hebben voorafgaand aan het opleggen van het boetebesluit en in de bezwaarfase door middel van de dataroom toegang gehad tot al het materiaal dat aan de toezichthoudend ambtenaren van de ACM ter beschikking stond gedurende het onderzoek. De documenten die de gemachtigden van de fabrikanten tijdens de dataroomprocedure hebben geselecteerd, heeft de ACM, geschoond van vertrouwelijkheden, aan het dossier toegevoegd en betrokken bij de beoordeling van de standpunten van de fabrikanten.

23.3
Het College is van oordeel dat de ACM beperkingen mocht stellen aan de toegang tot de onderzoeksdatasets. Daarvoor acht het College van belang dat de onderzoeksdatasets gegevens bevatten die afkomstig zijn van de fabrikanten en verschillende afnemers. De ACM heeft terecht in aanmerking genomen dat de fabrikanten nog steeds elkaars directe concurrenten zijn en dat zij een gezamenlijk marktaandeel van 95% hebben. De fabrikanten staan ook op dit moment nog altijd in een commerciële verhouding tot elkaar en hun afnemers, in een markt die al een grote mate van transparantie kent. Het is dan ook aannemelijk dat deze gegevens, ondanks dat deze ouder zijn dan vijf jaar, nog altijd een wezenlijk onderdeel van de commerciële positie van de betrokken ondernemingen vormen en dus inzicht kunnen geven in de commerciële positie en de marktstrategieën van de fabrikanten en hun afnemers.

23.4
Ondanks dat de stukken ouder zijn dan vijf jaar, acht het College op basis van de actuele concurrentiepositie van de betrokken ondernemingen de keuze voor de dataroomprocedure op de wijze zoals door de ACM ingericht en georganiseerd, gerechtvaardigd. Bij een confidentiality ring zoals die waarnaar de fabrikanten hebben verwezen,3 zouden – afhankelijk van afspraken hierover tussen partijen – de gemachtigden en/of medewerkers van de fabrikanten zelf de beschikking krijgen over de stukken. De toegepaste dataroomprocedure bood de gemachtigden van de fabrikanten toegang tot de volledige onderzoeksdatasets, en deed tegelijk recht aan het belang van bescherming van de bedrijfsvertrouwelijke gegevens van de betrokken ondernemingen. De door de ACM aan de dataroomprocedure gestelde beperkingen in tijd en in fysiek en technisch opzicht acht het College rechtmatig. De gemachtigden hebben voldoende gelegenheid gehad aan de dataroomprocedure deel te nemen. Dat zij niet allemaal (ten volle) gebruik hebben gemaakt van de dataroomprocedure, kan de ACM niet worden verweten. De ACM is de gemachtigden gedurende de twee dataroomprocedures bovendien zoveel mogelijk tegemoetgekomen. Zo zijn in de bezwaarfase vier in plaats van twee laptops ter beschikking gesteld, zijn alle documenten doorzoekbaar gemaakt en zijn de documenten die al in het dossier zaten gemarkeerd met een tag. Dat na de twee dataroomprocedures nog stukken ontbreken, is door de fabrikanten niet concreet gemaakt. Niet valt in te zien dat de ACM aldus, gelet op het vertrouwelijke karakter van een groot deel van de stukken, op ontoereikende wijze toegang heeft gegeven tot het dossier.

23.5
Het College komt tot de conclusie dat de rechten van verdediging niet zijn geschonden. Deze hogerberoepsgrond slaagt dus ook niet.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2025:385