CBb 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:324 – uitgebreide lex certa toetsing overtreden norm: is een verplichting om “passende maatregelen” te treffen voldoende duidelijk? (Ja.)

Lex certa-beginsel

5.1 Met betrekking tot het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit voldoende duidelijk volgt wat van de pluimveehouder wordt verlangd en dat dit artikel daarom niet in strijd is met artikel 5:4 van de Awb, overweegt het College als volgt.

5.2. Het College stelt voorop dat het lex certa-beginsel, dat mede besloten ligt in artikel 49 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 7 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), van de wetgever verlangt dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedraging omschrijft. Dat vereist in ieder geval dat de invulling van een wettelijke bepaling voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar dient te zijn.

5.3. In zijn arrest van 11 november 1996, nr. 17862/91, inzake Cantoni tegen Frankrijk (ECLI:CE:ECHR:1996:1115JUD001786291) heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in § 29 overwogen:

”As the Court has already held, Article 7 (art. 7) embodies, inter alia, the principle that only the law can define a crime and prescribe a penalty (nullum crimen, nulla poena sine lege) and the principle that the criminal law must not be extensively construed to an accused’s detriment, for instance by analogy. From these principles it follows that an offence must be clearly defined in the law. This requirement is satisfied where the individual can know from the wording of the relevant provision (art. 7) and, if need be, with the assistance of the courts’ interpretation of it, what acts and omissions will make him criminally liable.”

Voorts vloeit uit het arrest van het EHRM van 20 januari 2009, Sud Fondi SRL en anderen tegen Italië, nr. 75909/01 (ECLI:CE:ECHR:2009:0120JUD007590901), voor zover voor de hier aan de orde zijnde zaak van belang, het volgende voort. Artikel 7 van het EVRM bevat een bescherming tegen arbitraire vervolgingen, veroordelingen en sancties (§ 105). Hoe helder een wetsbepaling ook kan zijn, zij behoeft altijd uitleg door de rechter. Het is steeds noodzakelijk punten van twijfel te verduidelijken en om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden (§ 108). De strekking van het begrip voorzienbaarheid hangt in grote mate af van de inhoud van de betrokken tekst, zijn toepassingsgebied en het aantal en de hoedanigheid van degenen op wie die tekst van toepassing is. De eis van voorzienbaarheid verzet zich niet ertegen dat de betrokken personen deskundig advies dienen in te winnen om de consequenties te kunnen beoordelen die uit een bepaalde handeling kunnen voortvloeien. Dit geldt in het bijzonder voor professionals die de nodige voorzichtigheid in acht plegen te nemen bij de uitoefening van hun vak. Ook kan men van hen verwachten dat zij bijzondere zorg betrachten bij het beoordelen van de daarmee verbonden risico’s (§ 109).

5.4. Het College overweegt verder dat de wetgever goede redenen kan hebben om zich van algemene termen te bedienen (zie de uitspraak van het College van 21 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:207). In dit verband dient de vraag of een wettelijk voorschrift voldoet aan het lex certa-beginsel mede te worden bezien in het licht van wat de bedoeling van de wetgever met het wettelijk voorschrift is geweest. De Nota van Toelichting bij het Besluit (Stb. 2014, 210, p. 119) houdt, voor zover hier van belang, het volgende in:

“Artikel 2.53 Treffen welzijnsmaatregelen

Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.

Bij indicaties van slechte welzijnsomstandigheden dienen zowel door de houder als door de minister passende maatregelen te worden getroffen. Voor wat betreft de houder kan hierbij afhankelijk van de ernst van het geval bijvoorbeeld gedacht worden aan aanpassingen op het terrein van management, aanpassingen in de wijze van huisvesten, houden en verzorgen van de dieren of aan het verlagen van de bezettingsdichtheid.

De minister kan op grond van dit besluit als passende maatregelen de verplichting tot het opstellen van een plan van aanpak opleggen of het pluimveebedrijf verplichten tot het aanpassen van de bezettingsdichtheid. Deze maatregelen kunnen zowel afzonderlijk als in combinatie met elkaar worden opgelegd. Tevens kunnen de controles door de NVWA naar aanleiding van indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op een pluimveebedrijf worden aangescherpt. Wanneer uit deze controles blijkt dat er inderdaad sprake is van slechte welzijnsomstandigheden en deze zijn gelegen in het niet naleven van de normen van dit besluit kan ook strafrechtelijk worden ingegrepen.”

5.5. Gelet op het onder 5.2 tot en met 5.4 overwogene is het College van oordeel dat uit artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit, in samenhang gelezen met de Nota van Toelichting bij dat artikel, voldoende duidelijk blijkt dat een abnormaal niveau van voetzoollaesies – een vorm van contactdermatitis – wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Voorts is het College gelet het onder 5.2 tot en met 5.4 overwogene van oordeel dat met de in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit neergelegde verplichting van de pluimveehouder om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn indien een aan de NVWA verbonden dierenarts aan de pluimveehouder gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de resultaten van de PM-keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt. De omstandigheid dat in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit geen beschrijving is opgenomen van de maatregelen die als passend worden aangemerkt, maakt dit niet anders, mede gelet op het feit dat in de Nota van toelichting bij artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit voorbeelden van passende maatregelen worden genoemd (aanpassingen op het terrein van management, aanpassingen in de wijze van huisvesten, houden en verzorgen van de dieren of het verlagen van de bezettingsdichtheid). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient appellante als professioneel pluimveehouder, die wordt bijgestaan door haar dierenarts en een bedrijfsvoorlichter, in staat te zijn om te bepalen welke maatregelen voor haar bedrijfsvoering passend zijn, zodat het dierenwelzijn in stal 4 wordt verbeterd. Anders dan appellante stelt, betekent dit niet dat zij te allen tijde moet voorkomen dat haar dieren ziek worden, maar veeleer dat zij, nadat een dierenarts van de NVWA haar gegevens heeft verstrekt die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, alert reageert en al naar gelang de omstandigheden op haar bedrijf de maatregelen neemt die nodig zijn om het dierenwelzijn te verbeteren. Daarbij neemt het College tot uitgangspunt dat de passende maatregelen ter verbetering van de dierenwelzijnsomstandigheden moeten resulteren in ten minste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts van de NVWA geen aanleiding vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden (waarvoor blijkens de hiervoor onder 5.3 geciteerde Nota van Toelichting indicaties onder meer bestaan uit abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes). Het College is gelet op het voorgaande met de rechtbank van oordeel dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit een resultaatsverplichting inhoudt en dat van strijd met het lex certa-beginsel geen sprake is.

ECLI:NL:CBB:2021:324, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19/1195 (rechtspraak.nl)