CBb 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:172 – boete opgelegd in strijd met eigen handhavingsprotocol NVWA – beleid schrijft twee schriftelijke waarschuwingen voor, maar er was er een nog niet verzonden.

I. Beoordeling in zaken 21/31, 21/32, 21/33, 21/34, 21/36, 21/37, 21/48, 21/51 en 21/54 (zaaknummer rechtbank 16/6173)

Standpunten van partijen

3.1 Appellanten betogen in deze zaken (eerst in hoger beroep) dat zij voorafgaand aan de derde constatering van verontreiniging en daarmee voordat de minister aan hen in verband daarmee boetes heeft opgelegd, ten onrechte niet twee schriftelijke waarschuwingen hebben gekregen. De minister heeft daarmee volgens appellanten in strijd gehandeld met het Handhavingsprotocol. Appellanten hebben hierdoor ten onrechte niet de gelegenheid gehad naar aanleiding van waarschuwingen zodanige maatregelen te treffen dat zij een derde constatering van verontreiniging en daarmee een boete konden voorkomen. Appellanten verwijzen naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 juni 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:5952).

3.2.1 De minister stelt zich op het standpunt dat hij ook bevoegd is op basis van het Handhavingsprotocol een boete op te leggen als de waarschuwingen die daaraan vooraf moeten gaan nog niet per post zijn verzonden. In het Handhavingsprotocol staat, en het is ook uitgangspunt en vaste werkwijze, dat een pluimveeslachthuis direct mondeling op de hoogte wordt gebracht van een tijdens een steekproef geconstateerde verontreiniging en dat een rapport wordt aangezegd, zodat het slachtproces tijdig kan worden aangepast. Over de aard en inhoud van de aanzegging kan volgens de minister geen twijfel bestaan. De steekproefcontroles vinden immers meermaals per dag op dezelfde locatie plaats en voor alle pluimveeslachthuizen is duidelijk wat voor soort overtreding hierbij geconstateerd kan worden. Het ontvangen van een schriftelijke waarschuwing per post, past volgens de minister in het geheel niet in het tijdsbestek waarin de slachtshifts elkaar opvolgen. In de praktijk komt het veelvuldig voor dat een waarschuwing pas per post wordt ontvangen nadat een derde overtreding binnen tien slachtshifts, waarvoor een boete kan worden opgelegd, al is begaan. Van een pluimveeslachthuis wordt verwacht dat het direct maatregelen neemt wat betreft het verontreinigde karkas. De gehele systematiek van het Handhavingsprotocol is daarop gericht. Indien een overtreding op basis van het Handhavingsprotocol pas beboetbaar zou zijn indien de schriftelijke waarschuwingen inzake de eerste twee overtredingen zijn verzonden en per post ontvangen, zou dat lijnrecht ingaan tegen die systematiek. De minister verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4949).

3.2.2 De minister heeft verder in zijn brief van 3 oktober 2023 uiteengezet dat een pluimveeslachthuis waaraan een bestuurlijke boete werd opgelegd tegelijkertijd een “Besluitbrief maatr. Aanpassing Procesbeheerssysteem” ontving. In die brief werden voorwaarden gesteld waaronder het slachtproces door kon gaan in de periode totdat het Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP)-systeem was aangepast en door de NVWA was getoetst en akkoord bevonden. De steekproefcontroles gingen in die periode door. Zolang het HACCP-systeem (nog) niet voldeed, werd voor elke nieuwe geconstateerde overtreding bij de steekproef een boeterapport opgemaakt. Na goedkeuring van het aangepaste HACCP-systeem ging een nieuwe periode van tien slachtshifts van start, waarbij de teller weer op nul stond en weer bij de eerste twee verontreinigingen eerst een waarschuwing werd gegeven.

Zaaknummers 21/31, 21/48 (zaaknummers rechtbank 17/479, 17/481 en 17/483), 21/51 (zaaknummers rechtbank 17/488 en 17/4889) en 21/54 (zaaknummer rechtbank 16/6173): is de handelwijze van de minister wat betreft de waarschuwingen in strijd met het Handhavingsprotocol?

3.3.1 Het College stelt vast dat de controles in de zaak 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6173, hebben plaatsgevonden in oktober en november 2015. De minister paste, zo heeft hij in zijn verweerschrift verklaard, in die periode bij de uitvoering van de controles in de praktijk reeds het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 toe.

De controles in de zaken 21/31 en 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/488 en 17/489, hebben plaatsgevonden in maart 2016. De controles in de zaak 21/48, die betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/479, 17/481 en 17/483, hebben plaatsgevonden in mei en juni 2016. Op al deze controles was het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 ook van toepassing.

3.3.2 In het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is onder “Zie stap C.1.2. Eerste keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen […]” en “Zie stap C.1.3. Tweede keer vaststellen van verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” vermeld dat na de eerste twee constateringen van verontreiniging steeds een rapport van bevindingen wordt opgemaakt en een schriftelijke waarschuwing, in het protocol aangeduid als “SW”, wordt gegeven. Onder “Zie stap C.1.5 Derde keer vaststellen van een verontreiniging op karkassen binnen 10 steekproeven […]” is vermeld dat na een derde constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.

In het Handhavingsprotocol is na onder meer de hiervoor omschreven stappen C.1.2, C.1.3 en C.1.5 onder “Zie stap C.1.5a” vermeld dat zolang de officiële controle op het HACCP-systeem niet is uitgevoerd, bij elke volgende constatering van verontreiniging een rapport van bevindingen en een boeterapport worden opgemaakt.

3.3.3 Het College stelt op basis van de gedingstukken vast dat de minister in de zaken 21/31, 21/48, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 17/479, 21/51, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met de zaaknummers 17/489 en 21/54, voor zover deze betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank met zaaknummer 16/6173, de twee schriftelijke waarschuwingen vanwege de eerste en tweede constatering van verontreiniging eerst aan appellanten kenbaar heeft gemaakt na constatering van de derde verontreiniging. De constatering van de derde verontreiniging leidde in deze zaken tot het opleggen van de boetes.

Deze handelwijze van de minister is naar het oordeel van het College in strijd met het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 (dat de minister in de zaak 21/54 in de praktijk reeds toepaste), alsmede met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsbeginsel. Een redelijke uitleg van het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 brengt namelijk met zich dat de minister voorafgaand aan de derde constatering van een verontreiniging en daarmee voordat de minister in verband daarmee een boete oplegt, twee schriftelijke waarschuwingen moet geven zodat appellanten maatregelen kunnen nemen ter voorkoming van een derde verontreiniging. De minister heeft appellanten met zijn handelwijze deze kans ontnomen.

In het Handhavingsprotocol versie 1 van 24 november 2015 is overigens niet vermeld dat een schriftelijke waarschuwing (door een toezichthouder) aan het bedrijf mondeling wordt aangezegd (op dezelfde dag dat de overtreding wordt vastgesteld).

Het College stelt ook overigens vast dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat namens hem in deze zaken aan appellanten mondeling schriftelijke waarschuwingen zijn aangezegd. Uit de rapporten van bevindingen die in deze zaken zijn opgesteld kan dat niet worden opgemaakt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2024:172