Matiging van de boete wegens het niet voldoen aan de (algemene) mestverwerkingsplicht
4.1De landbouwer erkent dat hij in 2017 niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht (overtreding van artikel 33a, eerste en tweede lid, van de Msw), maar betoogt dat er aanleiding bestaat de boete te matigen. Hij voert daartoe het volgende aan. Hij was zich gedurende het kalenderjaar 2017 niet bewust van het feit dat hij zich niet hield aan de mestverwerkingsplicht. Hij is uitgegaan van de fosfaatproductie van eerdere jaren en heeft daarmee de productie van 2017 onderschat. Als hij dat gedurende het kalenderjaar had geweten, had hij dit eenvoudig kunnen herstellen door het afsluiten van meer verwerkingsovereenkomsten. Na afloop van het kalenderjaar kan dit niet meer, omdat de wetgever het afsluiten van van VVO’s heeft beperkt tot en met dat jaar. Dit terwijl een deel van de benodigde gegevens om de verwerkingsplicht te kunnen bepalen, zoals onder andere eindvoorraden van de ruwvoerders, pas daarna beschikbaar komen. Hij is het daarom niet eens met wat de rechtbank heeft overwogen in het kader van zijn beroep op een verminderde mate van verwijtbaarheid. Het verwerven van aanvullende VVO’s zou de landbouwer destijds ongeveer één euro per kg fosfaat hebben gekost. De boete is in dit geval een veelvoud van het economisch voordeel dat de landbouwer wederrechtelijk heeft genoten door minder VVO’s af te sluiten, gelet op de verhouding tussen genoemde kostprijs voor aanvullende VVO’s van één euro per kg fosfaat en het wettelijk gefixeerde boetebedrag van elf euro per kg fosfaat. De aan hem opgelegde boete voor overtreding van de mestverwerkingsplicht is dan ook onevenredig.
Bij overschrijding van de gebruiksnormen voldoet het wettelijk gefixeerde boetebedrag volgens de landbouwer wel aan het daarmee beoogde punitieve karakter, de afschrikwekkende werking en het ontnemen van wederrechtelijk voordeel. Daarbij wijst hij erop dat uit de wetsgeschiedenis blijkt dat bij het vaststellen van de hoogte van het wettelijk gefixeerde tarief van de boetebedragen voor het element van het economisch voordeel is aangesloten bij de verwachte kosten van mestafzet over langere afstand. Maar die situatie is hier waar het gaat om het hiervoor genoemde andere economisch voordeel niet aan de orde. Onder verwijzing naar rechtspraak van het College (de uitspraken van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211, en 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605) en naar een uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 juni 2021 (ECLI:NL:RBZWB:2021:2940) stelt de landbouwer dat in dit geval dan ook sprake is van specifieke omstandigheden waarmee de wetgever bij het vaststellen van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden en waarin aanleiding moet worden gevonden om de hem opgelegde boete te matigen.
4.2De minister heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de landbouwer geen bijzondere omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan de hoogte van de boete, die door de wetgever gefixeerd is vastgesteld, moet worden gematigd.
4.3Het College neemt tot uitgangspunt dat de aan de landbouwer opgelegde boete een punitieve sanctie is, die valt onder het bereik van artikel 6 van het EVRM. Dat brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staan tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De opgelegde boetebedragen zijn vastgesteld in wettelijke voorschriften.
4.4Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 28 februari 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BV8605), van 3 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:355 en van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde
overtreding, de mate waarin deze aan de
overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de
overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
Is er sprake van verminderde verwijtbaarheid?
4.5Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het beroep van de landbouwer op verminderde verwijtbaarheid niet slaagt. Desgevraagd heeft de landbouwer op zitting bij het College toegegeven dat hij al in 2017 bij het bijhouden van de voergegevens in het kader van de Bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Bex) had kunnen onderkennen dat hij in dat jaar in 2016 ingekuild gras als veevoer gebruikte, waarvan bekend was of had kunnen zijn dat dit ten opzichte van 2016 een hoger fosfaatgehalte had. Hierdoor had hij, zoals hij heeft toegegeven, ook kunnen onderkennen dat de fosfaatefficiëntie van het melkvee in 2017 lager was dan in 2016 en hij daarop had kunnen bijsturen door additionele VVO’s af te sluiten. De hogerberoepsgrond wat betreft de verminderde verwijtbaarheid slaagt dus niet.
Is het door de landbouwer gestelde beperkte economisch voordeel reden voor matiging van de boete?
4.5Uit artikel 33a, derde lid, van de Msw volgt dat onder het laten verwerken van het bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen drie verschillende situaties kunnen worden verstaan. Vereenvoudigd weergegeven betreft dat het laten afvoeren van mest naar een verwerker met een realtime Vervoersbewijs dierlijke mest (rVDM) of het sluiten van een driepartijenovereenkomst (DPO, een overeenkomst tussen een veehouder, een bewerker en een verwerker) of een VVO (een overeenkomst waarbij een andere veehouder (een deel van de) verwerkingsplicht overneemt en laat verwerken middels een rVDM of een DPO).
4.6Uit de Memorie van Toelichting bij de invoering van het stelsel verantwoorde mestafzet waaronder de contracteer- en verwerkingsplicht (Kamerstukken II, 2011/12, 33322, nr. 3, blz. 27 en 59) blijkt dat de wetgever over de vaststelling van de hoogte van de boetebedragen – onder meer en voor zover van belang – het volgende heeft overwogen:
“Paragraaf 4.2
Het stelsel van mestplaatsings- en mestaanvoerruimte [..] is ondersteunend aan en heel direct verweven met het stelsel van de gebruiksnormen; door de productie van dierlijke meststoffen aan banden te leggen, en een gedeelte van de dierlijke meststoffen verplicht te laten verwerken, wordt de (fraude)druk op het mestgebruik verkleind en moet een situatie ontstaan waarin de gebruiksnormen worden nageleefd. [..] Met het oog op een effectieve toepassing van handhavingsinstrumenten zal aansluiting worden gezocht bij het bestaande handhavings-instrumentarium van de Meststoffenwet. [..]
Onderdeel F
Met dit onderdeel wordt een nieuw artikel 59 in de Meststoffenwet ingevoegd. Dit artikel bevat een soortgelijke regeling voor de boete met betrekking tot overtreding van de [..] mestverwerkingsplicht [..], als voor overtreding van de gebruiksnormen in de artikelen 57 en 58.”
4.7De Memorie van Toelichting bij de invoering van het gebruiksnormenstelsel (Kamerstukken II, 2004/05, 29930, nr. 3, blz. 125 en 126) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“In verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief [..] en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikkende sancties, wordt voor het stelsel van gebruiksnormen het tarief van de boete in de wet zèlf vastgelegd. […]
De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete – wil zij afschrikwekkend zijn – hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben. Deze elementen zijn in artikel 79 op forfaitaire wijze gebruikt, als bouwstenen om tot een totaal tarief te komen. Zij spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag.
Bij de bepaling van het tarief is voor het bestraffende element aangesloten bij de bedragen in de huidige strafvorderingsrichtlijnen voor overtreding van de verboden van het stelsel van mestafzetovereenkomsten en van de stelsels van productierechten voornoemde delicten. Om zeker te stellen dat de bestuurlijke boete te allen tijde hoger is dan het economisch voordeel, is voor het element van het economisch voordeel aangesloten bij de verwachte kosten voor mestafzet op langere afstand: deze kosten worden maximaal bespaard bij overschrijding van de gebruiksnorm.
Wanneer deze elementen bij elkaar worden opgeteld leidt dat tot een tarief voor de bestuurlijke boete […].”
4.8Hieruit volgt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen om bij het mestverwerkingsstelsel met de contracteer- en verwerkingsplicht dezelfde gefixeerde boetebedragen te hanteren als bij het gebruiksnormenstelsel, waaraan het ondersteunend is. Ook heeft de wetgever uitdrukkelijk mogelijk gemaakt dat er verschillende manieren zijn om via het afsluiten van contracten het bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen te laten verwerken, waaronder zowel het laten afvoeren van mest als het afsluiten van VVO’s zonder afvoer. Zoals de minister op de zitting naar voren heeft gebracht, fluctueren de kosten van VVO’s. De kosten zijn momentopnames, afhankelijk van de markt. Het ene moment zijn de kosten veel lager dan bij mestafvoer, het andere moment is het verschil klein. De wetgever heeft landbouwers de keuze willen geven op welke manier zij aan de mestverwerkingsplicht voldoen en heeft daarbij geen onderscheid willen maken in boetebedragen. Maar ook heeft hij bij het bepalen van de boetebedragen welbewust discussies over het werkelijk geleden economisch willen voorkomen. De stelling van de landbouwer dat het boetebedrag in het geval van het afsluiten van VVO’s niet evenredig is, is daarom geen omstandigheid waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden. Dat de wetgever bij het bepalen van de boetebedragen niet heeft willen differentiëren naar de wijze waarop een landbouwer ervoor heeft gekozen om zijn bedrijfsoverschot dierlijke meststoffen te verwerken, acht het College in zijn algemeenheid redelijk. Het is namelijk aan de landbouwer om te voldoen aan deze mestverwerkingsplicht en in te schatten op welke wijze hij daaraan het beste kan voldoen. De enkele stelling van de landbouwer dat hij daarvoor mogelijk goedkope VVO’s had kunnen afsluiten, is daarom onvoldoende grond voor matiging.
4.9De rechtspraak waarop de landbouwer zich heeft beroepen biedt geen grond voor een ander oordeel omdat daarin geen sprake is van vergelijkbare gevallen. Zo was in de uitspraak van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211 sprake van een situatie waarin de wetgever niet had voorzien, omdat de overschrijding van de mestproductie in die zaak niet was veroorzaakt door eigen productie maar door een te grote aanvoer. In dat geval waren geen transportkosten voor afvoer uitgespaard. Anders dan bij het bedrijf in die uitspraak is het fosfaatbedrijfsoverschot van de landbouwer wel door de eigen mestproductie veroorzaakt en behoort hij daarom wel tot de groep bedrijven waarop de wetgever het oog heeft gehad bij het vaststellen van de boetebedragen. Dat de landbouwer niet hoefde af te voeren omdat hij VVO’s kon afsluiten is een enkele, niet onderbouwde stelling. In de overige door de landbouwer aangehaalde uitspraken was sprake van bijzondere, individuele omstandigheden. Die heeft de landbouwer niet aangevoerd.
https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2024:858