CBb 27 september 2022, ECLI:NL:CBB:2022:656 – bewijslastverdeling bij boete – appellant heeft bevindingen uitgebreid en gedetailleerd betwist. Er is daarom sprake van twijfel, zodat geen boete kan worden opgelegd. Aanbod nader bewijs gepasseerd: niet ingebracht in deze procedure en sowieso te laat.
Beoordeling
6.1
Ter beoordeling van het College staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat de twee runderen ongeschikt waren voor het transport in de zin van de Transportverordening, omdat de draagtijd van deze runderen al voor 90 procent of meer gevorderd was.
Bewijslast
6.2
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] artikel 3, aanhef en onder b, artikel 8, eerste lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf l en paragraaf 2, onder c, van de Transportverordening heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. De minister heeft zich bij de vaststelling van de overtredingen gebaseerd op drie kenmerken of indicatoren: de lengte, het haarkleed en het aantal tanden van het kalf dat in de baarmoeder is aangetroffen. De combinatie van deze indicatoren, zoals gedetailleerd beschreven door de toezichthoudend dierenartsen in de rapporten van bevindingen, leidt volgens de minister tot de conclusie dat de draagtijd al voor minimaal 90 procent gevorderd was. [naam 1] heeft de bevindingen in genoemde rapporten en met name de conclusie die de minister naar aanleiding van deze bevindingen heeft getrokken, uitgebreid en gedetailleerd betwist.
6.3
Bij de beantwoording van de vraag of de minister terecht heeft vastgesteld dat sprake is van overtreding van genoemde bepalingen, stelt het College voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarnemingen en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarnemingen waarderende elementen kennen. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op de rapporten van bevindingen van 2 september 2017 en 29 november 2017 mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat deze rapporten zijn opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie de uitspraak van het College van 21 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:304).
Verklaringen van de dierenartsen [naam 3] en [naam 4]
6.4
[naam 1] heeft bestreden dat sprake is van overtredingen door allereerst te wijzen op de verklaringen van [naam 3] en [naam 4] die de runderen voor hem op verschillende momenten hebben onderzocht op dracht. Uit deze verklaringen volgt volgens [naam 1] dat de runderen weliswaar drachtig waren, maar dat de dracht ten tijde van het transport nog niet voor 90 procent gevorderd was. Het College is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze verklaringen onvoldoende bewijs leveren voor de conclusie dat bij de moederdieren op het moment van het transport de dracht minder ver gevorderd was dan waarvan de minister uitgaat. Daarvoor is van belang dat de verklaringen van de dierenartsen zeer summier zijn en dat daarin niet wordt onderbouwd welke methode is toegepast bij het onderzoek dat zij hebben uitgevoerd. Zoals in de stukken en op de zitting van het College is toegelicht, zijn er verschillende manieren om runderen te onderzoeken op dracht die niet allemaal even precies of betrouwbaar zijn. Om de bevindingen van de dierenartsen te kunnen waarderen is het dan ook nodig om te weten welke methode is gehanteerd. In zoverre slaagt de hogerberoepsgrond van de minister dat deze verklaringen op zichzelf onvoldoende zijn om de bevindingen in het toezichtrapport en de op grond daarvan getrokken conclusie over de mate waarin de dracht was gevorderd te weerleggen.
Verklaring van dierenarts [naam 6] en de wetenschappelijke onderbouwing
6.5.1
Het voorgaande betekent echter niet dat voldoende vaststaat dat de overtredingen zijn begaan. [naam 1] heeft in beroep en in hoger beroep door overlegging van de diergeneeskundige verklaringen van dierenarts [naam 6] een uitvoerige en wetenschappelijk onderbouwde betwisting geleverd van de conclusie van de minister dat in deze gevallen de combinatie van de lengte, haargroei en tanden bij de kalveren leidt tot de conclusie dat de dracht voor minimaal 90 procent was voltooid ten tijde van de transporten. Naar het oordeel van het College heeft [naam 1] met deze betwisting als volgt voldoende twijfel gezaaid ten aanzien van die conclusie van de minister.
6.5.2
In zijn diergeneeskundige verklaring van 28 augustus 2019 stelt [naam 6] dat de draagtijd en daarmee ook de kritische grens van 90 procent een grote variatie kent, dat hij tot uitgangspunt neemt dat de draagtijd bij Holsteinrunderen (melkvee) gemiddeld 280 dagen is met een spreiding van drie weken meer of drie weken minder en dat de draagtijd bij vleesvee gemiddeld 284 dagen met dezelfde spreiding bedraagt. Dat, zoals [naam 1] betoogt, het ras van de runderen bij de beoordeling van de draagtijd een rol speelt, heeft de minister niet weersproken. Het College gaat daarom uit van genoemde gemiddelde draagtijden en het verschil daartussen. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat de moederdieren van een vleesveeras zijn. Gelet hierop is een algemene, gemiddelde schatting van de draagtijd aan de hand van een combinatie van de indicatoren zonder nadere wetenschappelijke onderbouwing van de kant van de minister, onvoldoende nauwkeurig. Dat geldt te meer in dit geval waarbij de runderen op natuurlijke wijze zijn bevrucht en er geen inseminatiedata beschikbaar zijn. In genoemde diergeneeskundige verklaring verwijst [naam 6] naar de hiervoor al genoemde twee wetenschappelijke artikelen van respectievelijk Rexroad e.a. (1974), en Krog e.a. (2018). Uit het artikel van Krog e.a. volgt dat “fetometric measurements” als het meten van de lengte van het kalf in hoge mate afhankelijk zijn van het ras van de runderen “because of significant differences in size and body composition between breeds”. De stelling van [naam 6] dat bij vleesvee veel zwaardere en grotere kalveren worden geboren dan bij Holsteinrunderen, een melkveeras, sluit bij het voorgaande aan. De minister heeft ook niet (voldoende gemotiveerd) weersproken dat er variaties zijn in de lengtes van kalveren in verband met genoemde verschillen tussen melkvee- en vleesveerassen. Krog e.a. wijzen er in verband met genoemde verschillen op dat voor alle rassen of groepen van vergelijkbare rassen onderzoek noodzakelijk is voor de vaststelling van de draagtijd op basis van wetenschappelijk gevalideerde gegevens. Dit betekent dat wetenschappelijk onderzoek naar de vaststelling van de draagtijd bij runderen van een melkveeras als het Holsteinras aan de hand van het meten van de lengte van het kalf met (o.a.) de CRL-methode, mede in verband met genoemd verschil in gemiddelde draagtijden, niet maatgevend kan worden geacht voor de vaststelling van de draagtijd bij runderen van een vleeveesras aan de hand van een dergelijke methode.
6.5.3
Dat – zoals de minister heeft betoogd – de artikelen van Rexroad e.a. en Krog e.a. zijn conclusie dat in dit geval de dracht voor minimaal 90 procent was voltooid ten tijde van de transporten niet tegenspreken, omdat daarin is gemeten via de CRL-methode, terwijl de toezichthoudend dierenartsen de lengte van de kalveren hebben gemeten van het achterhoofdsgat tot de staartbasis waardoor een verschil van acht tot tien centimeter ontstaat, volgt het College niet. In de artikelen worden onderzoeken beschreven naar Holsteinrunderen. Dat is een melkveeras. Reeds omdat het hier gaat om kalveren van een vleesveeras, die groter en zwaarder zijn dan kalveren van een melkveeras, kunnen de resultaten van de beschreven onderzoeken wat betreft lengte en draagtijd niet zonder nadere toelichting, die ontbreekt, worden gehanteerd voor deze situatie, zoals [naam 6] ook heeft betoogd.
6.5.4
De verwijzing door de minister in hoger beroep naar het EFSA-rapport en de emailwisseling met [naam 5] biedt naar het oordeel van het College ook onvoldoende onderbouwing om de gerezen twijfel weg te nemen. Daarvoor acht het College van belang dat het EFSA-rapport – voor zover hier van belang – een literatuurstudie betreft, waarbij de tabel op pagina 50 geen informatie bevat over de lengte en beharing van kalveren rond de 255 dagen – de draagtijd waarbij voor vleesvee gemiddeld genomen de dracht voor 90 procent voltooid is (uitgaande van de hiervoor genoemde gemiddelde draagtijd van 284 dagen). In de tabel zijn wel gegevens opgenomen bij een draagtijd van 280 dagen (tegen het einde van de dracht) en bij een draagtijd van 240 dagen (vóór de kritieke grens van 90 procent dracht). Bij een draagtijd van 240 dagen wordt gesproken van “body fully covered with hair (day 230)”. In zoverre roept dat juist vragen op over de waarde van de conclusie die is gestoeld op de waarneming in de rapporten van bevindingen van 2 september 2017 en 29 november 2017 dat de kalveren beide volledig behaard waren. Dierenarts [naam 6] heeft hierop terecht gewezen. Daarbij komt dat onduidelijk is of de wetenschappelijke bronnen waarnaar het EFSA-rapport wijst in verband met de lengte van het kalf (CRL-methode) betrekking had op kalveren van een melkvee- of vleesveeras. Het College wijs er verder nog op dat volgens het artikel van Krog e.a. uit 2018, dat niet betrokken is in het EFSA-rapport uit 2017, de vaststelling van de draagtijd aan de hand van “morphological characteristics” als het haarkleed onvoldoende precisie heeft “due tot the wide ranges in time of development and challenges in inter-observer variation”.
De e-mailwisseling met [naam 5] geeft evenmin de benodigde onderbouwing. In één van zijn e-mails geeft hij weliswaar zijn mening als deskundige over een formule waarbij de afstand van de kruin tot de staartbasis van het kalf wordt gemeten (Habermehl-formule) en die gebruikt kan worden om de dracht bij runderen vast te stellen, en vermeldt hij waarde te hechten aan een combinatie van de eerdergenoemde indicatoren, maar een onderbouwing hiervoor ontbreekt. Bovendien laat hij ook weten dat een betrouwbare methode om de lengte van de dracht in het allerlaatste stadium vast te stellen ontbreekt, omdat de normale draagtijd van een koe sterk varieert en afhankelijk is van genetische en hormonale factoren en rekening moet worden gehouden met variatie bij het kalf. Deze e-mailwisseling biedt dan ook evenmin de benodigde onderbouwing.
6.5.5
Het College komt op grond van wat is overwogen in 6.5.1 tot en met 6.5.4 tot de conclusie dat gelet op wat [naam 1] heeft aangevoerd in ieder geval ten aanzien van twee van de drie indicatoren (de lengte en de haargroei) de onderbouwing op dit moment te summier is.
Te laat voor een aanvullende wetenschappelijke onderbouwing door de minister
6.6
Alhoewel de minister op de zitting heeft verklaard dat er diverse (andere) wetenschappelijke onderzoeken beschikbaar zijn die zijn conclusie onderbouwen, stelt het College vast dat de minister deze onderzoeken in deze procedure niet heeft ingebracht. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 24 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:881) is de inbreng van nader bewijs door het bestuursorgaan na de afronding van het onderzoek door de toezichthouder niet categorisch uitgesloten. De mogelijkheid daartoe na de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming wordt echter begrensd door het beginsel van een afdoening van het geschil binnen redelijke termijn en (vooral) door de goede procesorde, toegespitst op wat in dit verband in redelijkheid van het bestuursorgaan mocht worden gevergd. Daarbij staat voorop dat, indien het bestuursorgaan eerst na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl het geen goede reden heeft kunnen geven waarom het dat niet eerder had kunnen doen, dat in strijd is met de goede procesorde. In gevallen waarin het bestuursorgaan bij de voltooiing van de besluitvorming wel dat bewijs aan de boeteoplegging ten grondslag heeft gelegd waarover het redelijkerwijs heeft kunnen beschikken en de discussie in (hoger) beroep aanleiding geeft tot het inbrengen van nieuw bewijs, zal de goede procesorde zich daartegen in de regel niet verzetten. Niet is gebleken van een goede reden waarom de minister de door hem bedoelde andere wetenschappelijke onderzoeken niet eerder in deze procedure had kunnen inbrengen, nu [naam 1] al in beroep heeft gewezen op wetenschappelijke artikelen waaruit volgens hem kan worden geconcludeerd dat niet achteraf aan de hand van het kalf kan worden vastgesteld dat de dracht voor meer dan 90 procent voltooid was. De goede procesorde en de rechtszekerheid staan eraan in de weg dat de minister in deze stand van de procedure nog in staat wordt gesteld deze wetenschappelijke onderzoeken in te brengen. Dat betekent dat voor deze zaak een nadere wetenschappelijke onderbouwing geen rol meer kan spelen.
6.7
De hogerberoepsgrond van de minister die betrekking heeft op de wetenschappelijke onderbouwing slaagt op grond van het hiervoor onder 6.5 tot en met 6.6 overwogene niet.
Conclusie
7. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet in voldoende mate vaststaat dat de twee runderen niet geschikt waren voor transport en daarmee dat onvoldoende is komen vast te staan dat sprake is van een overtreding. Dit betekent dat de minister niet bevoegd was tot het opleggen van de in geding zijnde boete aan [naam 1] .
8. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2022:656