CBb 3 februari 2026, ECLI:NL:CBB:2026:40 – Rapport niet op ambtseed en andere twee wel – maar toch overtuigend genoeg. Een gegeven paard moet je niet in de bek kijken: een matiging van een bij wettelijk voorschrift vastgestelde boete = tegenwettelijk begunstigend beleid = wordt niet getoetst op evenredigheid maar alleen op correcte toepassing.

Instantie College van Beroep voor het bedrijfsleven

Datum uitspraak: 3 februari 2026

Datum publicatie: 3 februari 2026

ECLI: ECLI:NL:CBB:2026:40

Fragment:

Beoordeling

5.3.1
Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, rust in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Dit houdt in dat het bestuursorgaan moet aantonen dat de overtreding is begaan. Het College stelt vast dat RvB I en RvB II blijkens de ondertekening zijn opgemaakt op ambtseed en RvB III niet. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. (Zie onder andere de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1031)
Ook indien een rapport van bevindingen niet op ambtsbelofte of ambtseed is opgemaakt, mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbijgegaan worden. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als een rapport van bevindingen, zoals RvB III, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514).

5.3.2
De minister heeft de met de bestreden besluiten I en II gehandhaafde boetebesluiten gebaseerd op respectievelijk RvB I, RvB II en RvB III. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in deze rapporten van bevindingen voldoende duidelijk en gedetailleerd is beschreven wat de toezichthouders hebben geconstateerd, namelijk een schaap dat de linkerachterpoot meesleepte en niet normaal belastte (RvB I), een schaap dat op drie poten liep en de voorknie van de vierde poot gebruikte voor steun (RvB II) en een schaap met een verdikte linkerachterpoot dat kreupel liep (RvB III). Daarnaast is in de rapporten voldoende gemotiveerd dat deze afwijkingen al voor het transport aanwezig moeten zijn geweest. Zo is in het RvB I beschreven dat de linkerachterpoot van het schaap naar binnen was gaan staan en de hoef aan de binnenzijde was afgesleten en dat dit erop wijst dat dit schaap al langer op deze manier loopt. In het RvB II is beschreven dat de rechtervoorknie van het schaap verdikt en vies was en dat dit ook aangeeft dat het dier al langer op de voorknie steunt. In het RvB III staat dat, gezien de mate van granulatie bij het schaap, de ontsteking aan de onderpoot al meerdere dagen voor het transport aanwezig moet zijn geweest. De foto’s en video’s die bij een of meer van de rapporten van bevindingen behoren, bevestigen de waarnemingen van de toezichthouders. Het ligt op de weg van de veehandel om concreet te onderbouwen waarom twijfel bestaat over de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. Hij is hierin niet geslaagd. Dat volgens de veehandel op diverse punten nader onderzoek had moeten worden gedaan is op zichzelf onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders.

Volgens de veehandel zijn de schapen in de zaken over boetebesluit I en boetebesluit II met de gestelde gebreken geboren en konden zij zich zonder hulp en pijnloos voortbewegen. Uit de bevindingen in RvB I en RvB II blijkt echter niet dat deze schapen zich zonder hulp en pijnloos konden voortbewegingen. Daarin beschrijven de toezichthouders namelijk dat beide schapen steun zochten aan de wand en dat het niet belasten van een poot duidt op pijn. De veehandel heeft zijn stelling dat de schapen met de gestelde gebreken zijn geboren en zich daarom zonder hulp en pijnloos kunnen voortbewegen ook niet onderbouwd door bijvoorbeeld een verklaring van een dierenarts, die de dieren bij hun geboorte heeft gezien
en/of later heeft beoordeeld in verband met aangeboren aandoeningen.
De stelling van de veehandel dat zijn chauffeurs en de veehouders voor het transport geen gebreken bij de dieren hebben gezien, is geenreden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. De toezichthouders hebben vanuit hun deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat de schapen zich niet op eigen kracht pijnloos konden voortbewegen en dat dit al voorafgaande aan het transport het geval moet zijn geweest en wat de veehandel niet onderbouwd daartegenover heeft gesteld is onvoldoende om aan die vaststelling voorbij te gaan.

5.3.3
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het beroep van de veehandel op de uitzondering van paragraaf 3, onder a, van Hoofdstuk I van Bijlage I van de Transportverordening niet slaagt. Daarin staat dat zieke of gewonde dieren wel in staat kunnen worden geacht te worden vervoerd wanneer het licht gewonde of zieke dieren betreft waarvoor het vervoer geen extra lijden veroorzaakt. Het College onderschrijft wat de rechtbank hiertoe heeft overwogen onder 3.3 van haar uitspraak en voegt daaraan toe dat de veehandel ook in hoger beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat wel sprake was van de in genoemde paragraaf beschreven situatie.

5.3.4
Het College onderschrijft ook het oordeel van de rechtbank dat de veehandel, ondanks het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek vanwege het feit dat hij te laat in kennis is gesteld van de bevindingen van de toezichthouders, voldoende mogelijkheden heeft gehad om zowel in de zienswijze als in bezwaar de bevindingen van de toezichthouders te betwisten, en de motivering waarop dit oordeel is gebaseerd. Het College volgt de veehandel dan ook niet in zijn stelling dat de rechtbank de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten I en II ten onrechte in stand heeft gelaten. Het College ziet ook niet in waarom het voor de veehandel niet mogelijk zou zijn geweest om een deskundig dierenarts naar de rapporten met bijlagen en de filmpjes te laten kijken met het oog op de beoordeling van de geschiktheid voor het transport van de schapen, mede in verband met het beroep van de veehandel op de in 5.3.3 genoemde uitzonderingssituatie, en daarover te laten verklaren. Het College acht niet aannemelijk dat de veehandel geen dierenarts kan vinden die daaraan zou willen meewerken. Alleen de stelling van de veehandel dat hij tevergeefs meerdere dierenartsen heeft gevraagd dat te doen, is onvoldoende. Gelet hierop en gelet op het feit dat wat de veehandel heeft aangevoerd geen reden geeft tot twijfel over de juistheid van de bevindingen in de rapporten van bevindingen, ziet het College geen aanleiding om zelf een deskundige te benoemen.

5.3.5
Gelet op het voorgaande heeft de minister overtuigend aangetoond dat de veehandel drie keer een schaap heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat dat niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen en/of zonder hulp te lopen dan wel ziek was. De minister heeft dan ook terecht vastgesteld dat de veehandel de overtredingen heeft begaan. De minister was dus bevoegd de veehandel daarvoor boetes op te leggen.

Verwijtbaarheid (artikel 5:41 Awb)

Standpunten van partijen

6.1
De veehandel betoogt dat hem in het geheel geen verwijt kan worden gemaakt van de overtredingen. De medewerkers van de veehandel hebben de schapen op zorgvuldige en correcte wijze bij aanvang van de transporten gecontroleerd. Daarbij is aan het schaap met oormerk NL [nummer 2] (boetebesluit III) niets bijzonders gezien en als er al gebreken waren, dan waren deze niet zichtbaar voor de medewerkers. De chauffeur is geen dierenarts en van hem kan niet worden verlangd dat hij ieder dier individueel en van alle kanten bekijkt. De chauffeurs hebben ook verklaard dat de schapen op – voor hen – normale wijze de vrachtwagen opliepen bij het inladen. De rechtbank is hierop ten onrechte niet ingegaan en heeft het beroep op artikel 5:41 van de Awb niet gehonoreerd.

6.2
Volgens de minister blijkt uit het RvB III dat de ontsteking aan de linkerachterpoot van het schaap met genoemd oormerk al meerdere dagen voorafgaand aan het transport aanwezig was. De veehandel had kunnen en moeten zien dat het schaap zich niet normaal voortbewoog vanwege deze ontsteking. De veehandel kan de overtreding wat betreft dit schaap daarom worden verweten. De drie schapen waren zichtbaar niet transportwaardig.

Beoordeling

6.3.1
In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan hoeft de verwijtbaarheid niet te bewijzen, maar mag deze veronderstellen als het daderschap vaststaat, mits tegenbewijs mogelijk is. Het is aan de beboete (rechts-)persoon feiten en omstandigheden te stellen en zo nodig te bewijzen waaraan het rechtsgevolg kan worden verbonden dat verwijtbaarheid (afwezigheid van alle schuld) ontbreekt. Het is in dit geval dan ook aan de veehandel om aannemelijk te maken dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.

6.3.2
Het College stelt vast dat de veehandel bij de rechtbank wat betreft het bestreden besluit II in de zaak ROT 21/2014 uitdrukkelijk een beroep heeft gedaan op artikel 5:41 van de Awb, maar dat de rechtbank daarop in de aangevallen uitspraak niet is ingegaan. Het College ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging in zoverre van die uitspraak. Naar het oordeel van het College slaagt het beroep op artikel 5:41 van de Awb niet. Zoals het College hiervoor in 5.3.2 al heeft overwogen en wat ook volgt uit overweging 3.2 van de uitspraak van de rechtbank, is de stelling van de veehandel dat zijn chauffeurs vóór het transport geen gebreken bij de dieren hebben gezien, geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. De toezichthouders hebben vanuit hun deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat de schapen zich niet op eigen kracht pijnloos konden voortbewegen en dat dit al voorafgaande aan het transport het geval moet zijn geweest. Gelet op de constateringen in de rapporten van bevindingen wat betreft de toestand van de schapen, waaronder de wijze waarop zij zich voortbewogen, is genoemde stelling van de veehandel over de door de chauffeurs uitgevoerde controles bij het inladen onvoldoende om aannemelijk te vinden dat de veehandel al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de vastgestelde overtredingen te voorkomen.

6.3.3
Dit betekent dat de minister niet op grond van artikel 5:41 van de Awb had moeten afzien van het opleggen van een boete voor de geconstateerde overtredingen. De hogerberoepsgrond slaagt niet.

Hoogte van de boete

Standpunten van partijen

7.1
Volgens de veehandel heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen reden is voor (verdere) matiging van de opgelegde boetes. Ter zitting bij het College heeft de veehandel gewezen op het interne matigingsbeleid van de NVWA waaruit volgens hem zou volgen dat de NVWA zelf een matiging toepast van 10% dan wel 15% op het standaardboetebedrag als er, zoals volgens de veehandel in deze gevallen, sprake is van een te lang tijdsverloop tussen het vaststellen van een overtreding in een rapport van bevindingen en het in kennis stellen van de overtreder van deze onderzoeksbevindingen. De minister had de opgelegde boetes daarom uit eigen beweging moeten matigen. De veehandel heeft nog verwezen naar wat hij in het kader van de andere hogerberoepsgronden heeft aangevoerd en gesteld dat daarin aanleiding bestaat voor (verdere) matiging.

7.2
De minister heeft na de zitting en op verzoek van het College met zijn brief van
18 juli 2024 het “Matigingsbeleid bij zodanig laat in kennis stellen van onderzoeksbevindingen dat matiging gepast is”, code BJZ-TBM-036, versie 05 van
31 oktober 2023 (oude matigingsbeleid), ingestuurd. Daarbij heeft de minister vermeld dat dit interne beleid als gedragsregel is aan te merken, maar geen beleidsregel is in de zin van de Awb. De minister heeft opgemerkt dat hij sinds 3 april 2023 boetes matigt als er sprake is van te lang tijdsverloop tussen de overtreding en het aanzeggen van de controlebevindingen. Als de periode tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte brengen van de overtreder meer dan zeven maanden is, bedraagt het matigingspercentage 10% en als deze periode meer dan veertien maanden is, bedraagt het matigingspercentage 15%.

Volgens de minister is bij het in kennis stellen van de veehandel van de onderzoeksbevindingen in RvB I, RvB II en RvB III geen sprake van lang tijdsverloop, omdat de termijn van zeven maanden niet is overschreden. De boetes komen volgens hem dan ook niet in aanmerking voor verlaging volgens zijn matigingsbeleid

De minister stelt verder dat de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel – het waarborgen van dierenwelzijn – staat voorop. De hoogte van de boete is daarom niet onredelijk. De veehandel heeft dieren laten vervoeren die niet geschikt waren voor vervoer.

7.3
In zijn reactie van 2 september 2024 heeft de veehandel aanvullend nog aangevoerd dat de minister in het oude matigingsbeleid niet heeft onderbouwd waarop de gehanteerde termijn van zeven maanden is gebaseerd en dat die termijn bij een van de boetebesluiten bijna is gehaald. Het is volgens de veehandel een te lange termijn en deze had bijvoorbeeld op 28 dagen moeten worden gesteld.

7.4
Hierna heeft de minister in zijn brief van 6 augustus 2025 het College erop gewezen dat hij per 14 juli 2025 een nieuw matigingsbeleid toepast. Dit beleid is neergelegd in de “Werkinstructie matiging langdurige processen”, code BJZ-TBM-036, versie 07, van
14 juli 2025 (Werkinstructie/nieuwe matigingsbeleid), die het oude matigingsbeleid vervangt. Voor zover hier van belang, houdt het nieuwe matigingsbeleid in dat, indien het langer dan 24 weken heeft geduurd voordat de overtreder op de hoogte is gesteld van de onderzoeksbevindingen, een matiging van 10 % wordt toegepast op het boetedeel dat ziet op de op grond van die bevindingen vastgestelde nieuwe overtreding. In het geval van recidive wordt alleen op dat boetedeel een matiging van 10 % toegepast, waarna het recidivedeel bij dit gematigde boetedeel wordt opgeteld. Volgens de minister is genoemde termijn van 24 weken alleen bij het in kennis stellen van de onderzoeksbevindingen in RvB I overschreden, namelijk met ongeveer vijf weken. Dit betekent volgens het nieuwe matigingsbeleid dat de boete van € 1.500,- wegens de bij de controle op 29 mei 2019 vastgestelde overtreding moet worden gematigd tot € 1.350,-. Rekening houdend met de verhoging wegens recidive bedraagt de totale boete in verband met die overtreding volgens de minister dan € 2.850,- (€ 1.350,- vermeerderd met € 1.500,-). De minister vraagt het College om de voor genoemde overtreding opgelegde en door de rechtbank in stand gelaten boete van in totaal € 3.000,- te matigen tot € 2.850,-. De op basis van RvB II en RvB III opgelegde boetes komen, aldus de minister, volgens het nieuwe matigingsbeleid niet voor matiging in aanmerking, omdat de termijn van 24 weken niet is overschreden.

7.5
In zijn reactie van 21 oktober 2025 heeft de veehandel aangevoerd dat het nieuwe matigingsbeleid onvoldoende is, omdat de daarin gehanteerde termijn van 24 weken te lang en arbitrair is. Die termijn moet op maximaal twee weken worden gesteld, omdat in die periode o.a. in het slachthuis gemaakte camerabeelden nog kunnen worden opgevraagd. De veehandel stelt verder dat een matiging van 10 of 15 % te weinig is. Wat betreft de op RvB I gebaseerde boete moet in elk geval de minimale matiging met 10 % worden toegepast.

Beoordeling

7.6.1
In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien, zoals voor overtredingen als hier in geding, de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld (standaardboetebedrag), het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals het College onder meer heeft geoordeeld in de uitspraak van 2 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:365) brengt artikel 6 van het EVRM met zich dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving, gelezen in samenhang met artikel 1.2 van de Regeling handhaving, voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.

7.6.2
Uit het onder 7.2 genoemde document met het oude matigingsbeleid blijkt dat, indien de periode tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte brengen van de overtreder meer dan zeven maanden bedraagt, het matigingspercentage van het standaardboetebedrag 10 % bedraagt, en bij meer dan veertien maanden 15 %. Volgens dat document beoogde de minister met het oude matigingsbeleid, hoewel hij daartoe juridisch niet is verplicht, uit een oogpunt van zorgvuldig handelen en effectiviteit rekening te houden met het laat in kennis stellen van de onderzoeksbevindingen en de boete in beperkte mate te matigen. Onder 3.2 van het document stond dat het verlagen van de boete een kwestie van behoorlijkheid of de menselijke maat is, waarmee wordt erkend dat er onzorgvuldig is gehandeld jegens een overtreder en er een concreet gevolg aan wordt verbonden. Dat vergroot het rechtvaardigheidsgevoel van de overtreder. Daarnaast is boetematiging ook erkenning van het feit dat het pas laat in kennis stellen van een overtreder de effectiviteit van het handhavend handelen vermindert, omdat het doel van het in kennis stellen ook is dat de overtreder zijn gedrag kan veranderen en om snel en daadkrachtig te handhaven. Verder was onder 3.3 van het document nog het volgende vermeld: “Omdat het gaat om zogeheten ‘buitenwettelijk begunstigend beleid’ (wij leggen onszelf deze verplichting op en zijn niet wettelijk verplicht dit te doen) zal een rechter alleen toetsen of we het in elke zaak hetzelfde toepassen”.

7.6.3
In de onder 7.4 genoemde werkinstructie met het nieuwe matigingsbeleid is aangegeven dat voor de situatie waarin de termijn tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de bevindingen langer is dan 24 weken al het oude matigingsbeleid bestond. Deze werkinstructie vermeldt hierbij het volgende:

“Dat beleid wordt in licht gewijzigde vorm in deze werkinstructie opgenomen.
De NVWA vindt het bestaan van de situatie onwenselijk. Om recht te doen aan de positie van de belanghebbende die met (een van) de situaties te maken krijgt, vindt vanuit het oogpunt van behoorlijkheid matiging van de op te leggen boete plaats.”

Voor het begrip van dit citaat merkt het College nog op dat in het nieuwe matigingsbeleid ook nog is voorzien in matiging van de boete in een tweede, andere situatie, die hier geen rol speelt. Het gaat dan om de situatie waarin de termijn tussen de (definitieve) dagtekening van het rapport van bevindingen en het nemen van een boetebesluit langer is dan 37 weken.

7.6.4
In zijn brief van 6 augustus 2025 heeft de minister verder nog toegelicht dat de werkinstructie wordt aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Dat houdt in, aldus de minister, dat hij op basis van de werkinstructie een voor een overtreder gunstiger besluit neemt dan strikt genomen op grond van de wet is vereist, zonder daarbij in strijd te handelen met de wet. Met de invoering van dit matigingsbeleid beoogt de minister beter recht te doen aan situaties waarin een overtreder wordt geconfronteerd met langdurige boeteprocedures. De minister acht het onwenselijk dat een overtreder langdurig in onzekerheid verkeert over de uitkomst van een bestuursrechtelijke procedure, in het bijzonder wanneer sprake is van een (mogelijk) punitieve sanctie. De minister acht het wenselijk om in zaken waarin de totale doorlooptijd van de boeteprocedure onwenselijk lang is geweest, een aanvullend matigingsbeleid toe te passen. Vanuit het oogpunt van behoorlijk bestuur en met het oog op de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, acht de minister het passend om in dergelijke gevallen over te gaan tot matiging van de bestuurlijke boete.

7.6.5
Uit wat hiervoor in 7.6.2 tot en met 7.6.4 is overwogen, leidt het College af dat de minister met het nieuwe matigingsbeleid, voor zover hier van belang, zonder daartoe gehouden te zijn op grond van een wettelijk voorschrift over de vaststelling van de hoogte van een boete, uit het oogpunt van behoorlijk bestuur ten gunste van een overtreder een matiging op de boete wenst toe te passen, om recht te doen aan de positie van een overtreder, die geconfronteerd is geweest met de situatie dat hij na een uitgevoerde controle meer dan 24 weken in onzekerheid heeft verkeerd over de in een rapport vastgelegde onderzoeksbevindingen op basis waarvan de boete aan hem is opgelegd. Hoewel de in het document met code BJZ-TBM-036, versie 05 van 31 oktober 2023 gegeven beweegredenen voor het voeren van het daarin neergelegde oude matigingsbeleid, niet zijn herhaald in de Werkinstructie, wijst de opmerking in die Werkinstructie dat het oude matigingsbeleid in licht gewijzigde vorm in de Werkinstructie wordt opgenomen erop dat geen sprake is van een fundamentele koerswijziging van de minister. Het verschil met het oude matigingsbeleid wat betreft de hier aan de orde zijnde situatie is dat als voorwaarde voor matiging met 10 % niet langer geldt dat tussen het afronden van het onderzoek en het op de hoogte stellen van de overtreder van de onderzoeksbevindingen een termijn van zeven maanden moet zijn overschreden, maar van 24 weken. De nieuwe termijn is dus in het voordeel van de overtreder korter geworden.

7.6.6
Naar het oordeel van het College betekent dit dat dit matigingsbeleid tegenwettelijk begunstigend beleid is, waarbij een bij wettelijk voorschrift vastgesteld boetebedrag lager wordt vastgesteld, zonder dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Dit heeft tot gevolg dat het College het beleid als gegeven aanvaardt en niet beoordeelt of het beleid onevenredig is (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.9.3). Voor zover de veehandel heeft betoogd dat de door de minister gehanteerde periode van meer dan 24 weken tussen het vaststellen van de overtreding en het daarvan op de hoogte stellen van de overtreder om in aanmerking te komen voor een matiging van 10 % onevenredig nadelig voor hem uitpakt, blijft dit betoog dus onbesproken. Het beleid wordt niet getoetst aan het evenredigheidsbeginsel, omdat het tegenwettelijk is.

7.6.7
Het College toetst wel of het tegenwettelijk beleid met de bestreden besluiten juist is toegepast. De uitkomst is dat dit het geval is. Zoals de minister op goede gronden heeft uiteengezet, is alleen in het geval van de op RvB I gebaseerde boete de termijn van 24 weken overschreden. Hierdoor bedraagt, zoals hiervoor in 7.4 is uiteengezet, de totale boete wegens de in dat rapport geconstateerde overtreding en rekening houden met recidive, na matiging met 10 % € 2.850,-. De veehandel betwist ook niet dat de op RvB II en RvB III gebaseerde boetes volgens het nieuwe matigingsbeleid niet voor matiging in aanmerking komen, omdat de termijn van 24 weken niet is overschreden.

7.6.8
Met alleen de verwijzing naar de andere hogerberoepsgronden heeft de veehandel geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de boetes op grond van artikel 5:46 van de Awb zouden moeten worden gematigd.

Conclusie

7.6.9
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het College de op basis van RvB I opgelegde boete van € 3.000,- in verband met het nieuwe matigingsbeleid zal matigen tot € 2.850,-. De hogerberoepsgrond slaagt in zoverre. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de hoogte van die boete moet worden vernietigd.

Bron: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:CBB:2026:40