Handhavingsverzoek: wanneer moet de overheid op onderzoek uit?

Een handhavingsverzoek van een burger is meestal een mededeling dat hij zich ergens aan stoort. Soms wordt de overheid ook gevraagd om er wat aan te doen. Dat soort verzoeken kunnen een nuttige signaalfunctie hebben. De overheid ziet niet alles en een tip kan soms leiden tot het aanpakken van echte misstanden. Het komt echter ook voor dat een handhavingsverzoek vaag is. Bijvoorbeeld als een burger aan de gemeente laat weten dat hij: ‘geluidsoverlast van de horeca in de stad’ heeft. Soms kan de verzoeker zijn verzoek niet specificeren (‘ik weet niet precies welk café het is’). Soms wil de verzoeker dat niet. Wanneer moet de overheid dan zelf onderzoek gaan doen?

Wie kan er om handhaving verzoeken en hoe moet dat?

Even weer terug naar de basis. Je zou het bijna vergeten, maar een verzoek om handhaving is gewoon een aanvraag om een besluit. Dat betekent ook dat alleen een belanghebbende om handhaving kan verzoeken (zie onder andere: ECLI:NL:RVS:2009:BK1346), evenals dat een verzoek om handhaving gericht aan een ander bestuursorgaan dan het bevoegd gezag geen aanvraag kan zijn (omdat het niet kan leiden tot het gevraagde besluit: ECLI:NL:RVS:2003:AF9230).

Hoe concreet moet het handhavingsverzoek zijn?

Een verzoek moet wel voldoende concreet zijn. Anders is het geen aanvraag en hoeft het bestuursorgaan ook geen besluit te nemen op het verzoek (ECLI:NL:RVS:2018:592, AB 2018/262 met mijn annotatie). In dat geval had de verzoeker overlast van het gebruik van een natuurterrein in vrij algemene zin. Hij verzoekt om handhaving tegen van alles en nog wat (fietsers, joggers, bijeenkomsten etc.) ten aanzien van het hele gebied. Dat is onvoldoende bepaald volgens de Afdeling. De Afdeling constateert dat er weliswaar een tijdspanne is geconcretiseerd (weekenden en vakanties), maar de aard en locatie van de overtreding zijn onvoldoende gespecificeerd.

Dat lijkt mij wel terecht. Waar moet het bestuursorgaan immers in hemelsnaam beginnen met onderzoeken of er gehandhaafd moet worden in zo’n geval? Onvoldoende concreet, dus geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, lid 3, Awb, dus is de afwijzing van het verzoek ook geen besluit. Het bezwaar is daarom ook niet-ontvankelijk (zie ook: ECLI:NL:RVS:2013:2332).

Wat voor bewijs moet er bij het handhavingsverzoek zitten?

Stel, het verzoek is voldoende concreet en er is sprake van een aanvraag. De verzoeker om handhaving is dan aanvrager en moet ook voldoen aan de verplichting die op een aanvrager rust, te weten dat hij “de gegevens en bescheiden [verschaft] die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen” (zie artikel 4:2, lid 2, Awb). 

Wanneer voldoe je bij een handhavingsverzoek aan artikel 4:2, lid 2, Awb? Instinctief zou je denken: door het bewijs te leveren dat er een overtreding is. De verzoeker om handhaving wil een handhavingsbesluit en daarvoor is nodig dat de overtreding waartegen handhavend wordt opgetreden kan worden bewezen.

Zo ver strekt de plicht van de verzoeker echter niet, aldus de Afdeling: “[h]andhaving is een bevoegdheid en daarmee de verantwoordelijkheid van [het bestuursorgaan]. Een verzoek daartoe behoeft, anders dan [het bestuursorgaan] heeft betoogd, niet het bewijs te bevatten dat tot handhaving dient te worden overgegaan” (ECLI:NL:RVS:2016:2743).

Wat is dan wél voldoende om de drempel van artikel 4:2, lid 2, Awb te halen bij een handhavingsverzoek? Het CBb heeft daar onlangs een zinnige uitspraak over gedaan: “[h]et ligt […] op de weg van die belanghebbende om het bevoegd gezag enig aanknopingspunt te bieden voor onderzoek naar de vraag of de derde tegen wie handhavend optreden gevraagd wordt een overtreding begaat of heeft begaan. Het is dan aan het bevoegd gezag om te onderzoeken of sprake is van een overtreding.” (ECLI:NL:CBB:2018:128).

Een aanknopingspunt voor onderzoek

Wanneer daar sprake van is, is natuurlijk van geval tot geval anders. In het geval waarover het CBb oordeelde betrof het videobeelden van een (gestelde) overtreding. Daar had het bestuursorgaan nader onderzoek naar moeten doen. Er werd in dat geval daadwerkelijk objectief bewijs geleverd door de burger. Dan ontkom je er niet aan als bestuursorgaan om dat bewijs in ieder geval te bekijken en te beoordelen.

Soms kán de burger echter geen bewijs leveren. Een burger heeft doorgaans geen (goede) geluidmeetapparatuur. Dan is het erg moeilijk om aan te tonen dat een geluidsnorm wordt overtreden. In dat soort gevallen zou ik ernaar neigen om aan te nemen dat op het bestuursorgaan eerder een onderzoeksplicht rust.

Overigens kan het vereiste aanknopingspunt volgens mij ook gelegen zijn in een zodanig concreet en specifiek omschreven handhavingsverzoek dat het voor het bestuursorgaan vrij eenvoudig is om vast te stellen dat er een overtreding is. Bijvoorbeeld bij een illegaal bouwwerk. Als het handhavingsverzoek de precieze locatie van het bouwwerk aanduidt, dan kan de behandelend ambtenaar met enkele muisklikken vaststellen of er inderdaad een overtreding is. Dan lijkt mij het handhavingsverzoek op zich al voldoende om te voldoen aan artikel 4:2, lid 2, Awb.

Besluiten op een handhavingsverzoek

Uiteindelijk volgt er een besluit op het handhavingsverzoek. Dat kan natuurlijk een afwijzing zijn omdat er geen overtreding is. Maar als er wél wordt gehandhaafd (gelet op de beginselplicht tot handhaving), dan is de enkele mededeling dat gehandhaafd zal worden geen besluit op het handhavingsverzoek. Immers, zonder daadwerkelijke handhaving is er geen rechtsgevolg, dus is er geen besluit genomen op de aanvraag (zie: ECLI:NL:RVS:2015:3536). Wordt er wel gehandhaafd door oplegging van een last, maar wordt niet op alle punten waar het verzoek op zag een besluit genomen? Dan is dat wel een besluit op de aanvraag, maar een onvolledige (waar de verzoeker dus tegen in bezwaar moet gaan), zie: ECLI:NL:RVS:2017:984).

Tips voor de praktijk

Tot slot nog wat tips voor de burger en het bestuursorgaan. Wie moet nu wat doen?

1.      De burger moet het bestuursorgaan in de juiste richting wijzen. Dat kan door middel van een precieze omschrijving van (i) de vermeende verboden handeling (ii) de locatie en (iii) de datum / het tijdstip.

2.      De burger moet de drempel van artikel 4:2, lid 2, Awb halen. Dan kan de burger doen door met zijn verzoek en het meegezonden materiaal het bestuursorgaan “enig aanknopingspunt [te] bieden voor nader onderzoek”. Het is echter niet vereist dat de burger de overtreding bewijst.

3.      Voor de rest is het bestuursorgaan aan zet. Als het verzoek voldoende concreet is en er is een aanknopingspunt voor nader onderzoek, dan zal een toezichthouder op onderzoek moeten uitgaan om te kijken of er inderdaad een overtreding is.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.