Het gelijkheidsbeginsel bij handhaving: gelijke monniken, gelijke kappen!

Het gelijkheidsbeginsel wordt bij handhaving vaak ingeroepen door de overtreder. Meestal zegt de overtreder dan dat iemand anders ook de wet heeft overtreden.  ‘Waarom mag ik de wet niet overtreden en hij wel?’. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt bij handhaving echter zelden. In dit blog leg ik uit hoe het gelijkheidsbeginsel bij handhaving werkt en waarom een beroep zelden slaagt.

Het gelijkheidsbeginsel

De beginselplicht tot handhaving betekent dat de overheid moet handhaven, tenzij. Een van die ’tenzij’ gevallen is als handhaven in strijd met het gelijkheidsbeginsel zou zijn.

Het gelijkheidsbeginsel is in artikel 1 van onze Grondwet verankerd:

“[a]llen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld.”

Gek genoeg refereert de bestuursrechter echter vrijwel nooit aan dit artikel. Formeel is het wel de wettelijke basis van zo’n beroep.

Wanneer kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel slagen?

De criteria voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel zijn in de rechtspraak uitgewerkt. Een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel vereist:

  • dat er sprake is van een vergelijkbaar geval; 
  • dat die ongelijk wordt behandeld en
  • dat er geen objectieve rechtvaardiging is voor het verschil in handelwijze.

Met andere woorden: dat een vergelijkbaar geval gunstiger is behandeld door de overheid dan dit geval wordt behandeld, zonder goede reden. Dit betekent in het geval van handhaving doorgaans dat in één geval wél wordt gehandhaafd, terwijl in een ander geval niet wordt gehandhaafd – zonder dat daarvoor een goede reden is.

gelijkheidsbeginsel. handhaving.

Wanneer is iets een “vergelijkbaar geval”?

Wanneer is iets een vergelijkbaar geval? Dat is als de relevante feiten en toepasselijke juridische kaders van de gevallen voldoende gelijk zijn. Om dat te kunnen beoordelen, moet de burger dan wel specifieke voorbeelden geven. Een algemene opmerking dat hij anders wordt behandeld is onvoldoende. Zo zegt de Afdeling: (ECLI:NL:RVS:2017:3064)

“het [is] aan [appellant] […] om zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie. Met een enkele verwijzing naar percelen ten noorden van zijn perceel is hij daarin niet geslaagd”.

Het specifieke geval moet zowel voor wat betreft de feiten als het toepasselijk juridisch regime vergelijkbaar zijn.

Dit betekent dat het vergelijken van een rijtjeshuis met een school qua aantal toegestane bouwlagen kansloos is (ECLI:NL:RVS:2014:1323). De feiten zijn immers niet vergelijkbaar. Het zijn twee totaal verschillende gebouwen.

Dat geldt ook voor het toepasselijk juridisch regime. Dat moet vergelijkbaar zijn. In de praktijk betekent dit dat bijvoorbeeld niet alleen hetzelfde bestemmingsplan van toepassing moet zijn (ECLI:NL:RVS:2010:BM5601), maar ook hetzelfde beleid (ECLI:NL:RVS:2012:BV7256 en ECLI:NL:RVS:2015:280). 

Moet echt alles hetzelfde zijn om te spreken van een vergelijkbaar geval?

Dit betekent echter niet dat alle feiten en juridische kaders exact hetzelfde moeten zijn. De Afdeling spreekt immers van ‘een vergelijkbaar geval’ (hoewel de terminologie wisselt). Dat is iets anders dan een gelijk geval. Een illegaal geplaatste schutting kan bijvoorbeeld best dienen ter vergelijking met een illegaal gebouwde carport (ECLI:NL:RVS:2017:3267). Doorslaggevend om te spreken van een vergelijkbaar geval lijkt daarom te zijn dat de juridische kwalificatie van de relevante feiten vergelijkbaar moet zijn (bijvoorbeeld: het zijn allebei bijgebouwen).

Wanneer is er sprake van een ongelijke behandeling?

Wanneer is er sprake van een ongelijke behandeling? Bij handhaving is dat meestal als in het ene geval wel handhavend wordt opgetreden en in het andere geval niet. Maar ook in andere situaties kan worden gesproken van een ongelijke behandeling. Als alleen tegen het ene geval wordt opgetreden door oplegging van een last onder dwangsom terwijl het andere geval slechts een waarschuwing krijgt, dan is sprake van een ongelijke behandeling (ECLI:NL:RVS:2008:BD3618).

Is er een objectieve rechtvaardiging voor de ongelijke behandeling?

Als de burger erin slaagt om een vergelijkbaar geval die ongelijk wordt behandeld te vinden en te bewijzen, dan volgt nog een horde. Er moet namelijk geen objectieve rechtvaardiging zijn voor de ongelijke behandeling. Daarbij hanteert de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2008:BD3618) de volgende toets

“[h]et gelijkheidsbeginsel vergt […] een consistent en doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en derhalve een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen”

Het bestuursorgaan moet kunnen uitleggen waarom hij gelijke gevallen ongelijk behandelt. Dan kan door middel van een objectieve rechtvaardiging. Die objectieve rechtvaardiging kan gelegen zijn in prioriteringsbeleid bij handhaving, waarbij bepaalde gevallen ‘eerst’ aan de beurt zijn (ECLI:NL:RVS:2020:2377). Het kan ook gelegen zijn in de wens van het bestuursorgaan om eerst een ‘test-case’ uit te procederen voordat verder wordt gehandhaafd.

Wat is geen rechtvaardiging voor een ongelijke behandeling?

Onvoldoende is het feit dat het bestuursorgaan een handhavingsverzoek heeft ontvangen in het ene geval maar niet in het andere geval (ECLI:NL:RVS:2006:AW1272 en ECLI:NL:RVS:2012:BX1018). Dat is anders als het bestuursorgaan als handhavingsbeleid heeft dat de gevallen waarin om handhaving is verzocht prioriteit krijgen (ECLI:NL:RVS:2017:1387). Dan is er wel een objectieve rechtvaardiging. Dit soort prioriteringsbeleid is echter ontoereikend als geen uitleg wordt gegeven over de wijze van prioritering en de reden daarvoor (ECLI:NL:RVS:2009:BH2492).

Een correctiemogelijkheid: het alsnog handhaven heft strijd met gelijkheidsbeginsel op

Als er in strijd met het gelijkheidsbeginsel wordt gehandeld, is er wel nog wat ik de ‘correctiemogelijkheid’ noem.

Soms is de overheid zich niet bewust van het feit dat er een gelijk geval is waar niet wordt gehandhaafd. Daarom heeft het bestuursorgaan altijd de mogelijkheid om, alsnog het voornemen te uiten om tot handhaving over te gaan. Voldoende is dat het bestuursorgaan “heeft medegedeeld dat het [tegen het vergelijkbare geval ook] handhavend zal optreden” (ECLI:NL:RVS:2017:3064).

Dat kan zelfs nog ter zitting (ECLI:NL:RVS:2017:3064):

“[t]er zitting van de Afdeling heeft het college verklaard dat indien de woning niet overeenkomstig de bouwvergunning blijkt te zijn gebouwd daartegen ook handhavend zal worden opgetreden. In zoverre is dan ook geen sprake van gelijk geval waarin het college ondanks de aanwezigheid van een overtreding niet handhavend optreedt.”

Voorbeelden van strijd met het gelijkheidsbeginsel

Het komt dus niet vaak voor dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt. Het komt er dan immers op neer dat het bestuursorgaan welbewust weigert om handhavend op te treden tegen een gelijk geval. Dat is gelet op de beginselplicht tot handhaving niet goed denkbaar. De mij bekende voorbeelden hiervan tussen 2005 en 2019 zijn de volgende:

Tips voor de praktijk

Het gelijkheidsbeginsel is dus niet vaak een reden voor de bestuursrechter om in te grijpen. Dat komt omdat er hoge eisen gelden voor wanneer er sprake is van een ‘vergelijkbaar geval’. Om het leven iets makkelijker te maken, geef ik hieronder een samengevat stappenplan voor de praktijk:

  1. Is het een gelijk geval? Daarvoor moeten de feiten en de juridische kwalificatie vergelijkbaar zijn;
  2. Zo ja: wordt het gelijke geval anders behandeld?
  3. Als dat zo is: is er een objectieve rechtvaardiging voor die andere behandeling?
  4. Zo nee: het gelijkheidsbeginsel staat handhaving in de weg. Tenzij de overheid alsnog tegen het andere geval gaat handhaven.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.