Het recht op verhoorbijstand in het bestuursrecht – tips voor de praktijk

Verhoorbijstand is hulp van een raadsman (zoals een advocaat) bij een verhoor dat wordt afgenomen met het oog op het opleggen van een straf. Als gevolg van het ‘bestuursrechtelijke Salduz arrest’ van 6 september 2024 (ECLI:NL:HR:2024:1135) is er een recht op bijstand bij bestuurlijke boetes. In dit blog praat ik je daarover bij en geef ik wat tips voor de praktijk.

Wat houdt het recht op bijstand in?

Als tegen iemand strafvervolging is ingesteld, dan volgt uit artikel 6 EVRM dat hij het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman naar keuze (EHRM 27 november 2008, Salduz t. Turkije). Dat recht houdt ook in dat de belanghebbende op dat recht moet worden gewezen (EHRM 13 september 2016 – Ibrahim e.a. t. VK). De Hoge Raad oordeelt in het bestuursrechtelijke Salduz arrest dat dit recht ook geldt bij de bestuurlijke boete.

“5.2.2. Het recht op bijstand van een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in punitieve zaken. […] Gelet op het fundamentele belang van dit recht bestaat er geen aanleiding om het te beperken tot zaken die naar nationaal recht tot het strafrecht behoren. […] Het recht op bijstand van een raadsman en het daaraan inherente recht om hierover onmiddellijk te worden geïnformeerd, zijn daarom ook van toepassing bij bestuurlijke boetes.”

Het arrest ziet op een boete in het fiscale recht, maar je kan ervan uitgaan dat de lijn uit dit arrest ook voor het algemene bestuursrecht relevant is. Immers, in de kamer van de Hoge Raad die het arrest heeft gewezen, zat ook een Staatsraad van de Raad van State. Dat is een indicatie dat de Hoge Raad de lijn ook met andere bestuursrechters heeft besproken en dat zij daarmee instemmen.

Consultatiebijstand vs. Verhoorbijstand

 Het recht op bijstand bestaat strikt genomen uit twee onderdelen. Ten eerste het recht om een raadsman te consulteren en ten tweede het recht om bijstand te krijgen tijdens het verhoor. Het consultatierecht houdt in dat je een raadsman (advocaat) kan bellen om te overleggen. Het verhoorbijstandsrecht houdt in dat je advocaat bij het verhoor mag zijn en daaraan deel mag nemen. De verdachte heeft recht op allebei. Het recht op consultatiebijstand is bestuursrechtelijk wat minder relevant. In het bestuursrecht kunnen immers geen vrijheidsbenemende straffen of onderzoekshandelingen worden ingezet.

Wanneer geldt het recht op bijstand?

Op het moment dat de strafvervolging (‘criminal charge’) start, moet de betrokkene gewezen worden op zijn recht op bijstand. De Hoge Raad zegt daarover (ECLI:NL:HR:2024:1135):

“In elk geval dient [de informatie over het recht op bijstand] te zijn verstrekt voordat degene tegen wie die strafvervolging is ingesteld, voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a Awb.”

Wanneer dat moment is, kun je uitgebreid lezen in het blog ‘Zwijgrecht: wanneer mag een overtreder zwijgen?’. In de kern genomen is dat het moment dat (ECLI:NL:RVS:2018:2115):

“naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie.”

Wat als er ten onrechte niet is gewezen op het recht op bijstand?

Vergeet de toezichthouder om te wijzen op het recht op bijstand, dan is dat wel een probleem. De Hoge Raad zegt daarover (ECLI:NL:HR:2024:1135):

“Het recht op bijstand van een raadsman is van een zodanig belang, dat een verzuim aan de kant van de overheid om de betrokkene daarover te informeren in beginsel niet kan worden gerechtvaardigd.”

Net zoals bij het vergeten van de cautie (de waarschuwing dat iemand niet verplicht is om te verklaren) geldt dan dat de verklaring in de regel niet kan worden gebruikt tegen de overtreder. De Hoge Raad laat echter wel de mogelijkheid open dat een afgelegde verklaring toch wordt gebruikt. Bijvoorbeeld omdat de overtreder nadat hij wél bijstand heeft gehad van een raadsman volhard in zijn afgelegde verklaring.

Leren van het strafrecht

In het bestuursrecht is het recht op bijstand nieuw, maar in het strafrecht bestaat het al een tijdje. In artikel 27c Wetboek van Strafvordering is dat recht verankerd en nader ingevuld door de Hoge Raad. Hoewel artikel 27c Sv niet van toepassing is bij bestuurlijke boetes, is het gebaseerd op het recht op bijstand zoals dat volgt uit het internationale recht (artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR). De ervaringen en regels uit het strafrecht kunnen wij dus wel ‘lenen’. Tegelijkertijd moet je onthouden dat het strafrechtelijk verhoor vaak een andere setting kent en een andere insteek. Niet alles is dus één-op-één nuttig of toepasbaar in het bestuursrecht.

Verhoorbijstand = recht op daadwerkelijke deelname

 Het recht op verhoorbijstand houdt in dat de raadsman daadwerkelijk moet kunnen deelnemen aan het verhoor. Dat betekent dat hij aanwezig mag zijn in dezelfde ruimte. Het houdt verder in dat hij gelegenheid moet hebben tot het stellen van vragen, het vragen van verduidelijking en het afleggen van verklaringen. Het houdt echter niet het recht in om alle stukken in het dossier te zien voordat het verhoor plaatsvindt (ECLI:NL:HR:2019:1795).

Verhoorder handhaaft de orde in het verhoor

Een raadsman mag niet het verhoor gaan verstoren. In het stafrecht heeft de verhoorder op grond van artikel 124 Sv een ordebevoegdheid. In het strafrecht wordt de raadsman in het Besluit inrichting politieverhoor op grond van die ordebevoegdheid ook flink beperkt in hoe en wanneer hij mag interveniëren. Zo mag de raadsman alleen voorafgaand en na afloop van het verhoor vragen stellen (artikel 5). Ook mag de raadsman alleen vragen beantwoorden namens de verdachte met instemming van zowel de verdachte als de verhorende ambtenaar (artikel 4). Op grond van artikel 8 mag de raadsman worden verwijderd als hij zich niet houdt aan de regels. Het verhoor wordt dan wel beëindigd.

In het bestuursrecht gelden deze expliciete (strenge) regels niet. De bevoegdheid van de verhoorder om het verhoor vorm te geven en de orde te handhaven worden verondersteld. Juridisch zou die bevoegdheid impliciet geacht kunnen worden aan de bevoegdheid om medewerking te vorderen bij het verkrijgen van inlichtingen (artikel 5:16 en 5:20 Awb). Het ontbreken van expliciete regels maakt echter dat bestuursrechtelijke verhoren veel meer vormvrij zijn dan in het strafrecht. Mijn ervaring is dan ook dat het mogelijk is dat de advocaat namens zijn cliënt (met zijn instemming) antwoorden geeft of verduidelijkt, (verduidelijkings-)vragen tussendoor stelt (in plaats van pas achteraf) of verzoekt om een korte onderbreking voor overleg tussen raadsman en cliënt. Tegelijkertijd betekent het ontbreken van regels dat ieder bestuursorgaan (of toezichthouder) net een andere werkwijze hanteert.

Andere nuttige regels uit het strafrecht

Tot slot, omdat het recht op verhoorbijstand al langer wordt toegepast in het strafrecht, zijn in het strafrecht al een paar praktische punten verduidelijkt. Ik neem aan dat de bestuursrechter dit (grotendeels) zal volgen, al is het maar omdat ze redelijk logisch lijken.

• Het is mogelijk om afstand van het recht op consultatie- en verhoorbijstand te doen. Dat moet dan wel ondubbelzinnig gebeuren (EHRM 17 september 2019, Akdag t. Turkije).
• Als de verdachte afstand doet van het recht op consultatiebijstand, wordt hij ook geacht afstand te doen van zijn recht op verhoorbijstand (wetsgeschiedenis artikel 27c Sv – Kamerstukken II 2014/15, 34157, nr. 3, p. 40).
• De verdachte kan altijd terugkomen op zijn beslissing om afstand te doen van zijn recht op bijstand. Dan moet de mogelijkheid tot bijstand alsnog worden geboden (wetsgeschiedenis artikel 27c Sv – Kamerstukken II2014/15, 34157, 3, p. 64-65).
• De verdachte heeft het recht om voor het eerste verhoor met zijn raadsman te overleggen. Dat kan op de plek van het verhoor, maar mag ook telefonisch (artikel 28c, lid 1, Sv).
• Het overleg vindt plaats zo gauw de raadsman beschikbaar is. Duurt het meer dan twee uur tussen het moment waarop de raadsman is gecontacteerd, dan mag toch met het verhoor begonnen worden als de verdachte daarmee instemt. Anders moet er gewoon gewacht worden (Kamerstukken II2015/16, 34157, nr. 6, p. 14).

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.