Het voorkomen van de verjaring bij dwangsommen

LET OP: per 1 april 2021 is er een belangrijke wetswijziging geweest op dit onderwerp. Dit blog dateert uit 2015 en laat dus niet de laatste stand van zaken zien (zie: https://handhavingsrecht.nl/blog/de-verjaring-bij-dwangsommen-en-kostenverhaal-gaat-ingrijpend-op-de-schop/)

De verjaring bij dwangsommen is een verraderlijk lastig onderwerp. Soms komt er een abrupt einde een procedure tot invordering van een bestuursrechtelijke dwangsom. De invorderingsbevoegdheid blijkt dan verjaard te zijn – tot verbazing van zowel de overheid als de overtreder. Dat verbaast mij niet: de verjaring bij bestuursrechtelijke dwangsommen is een complex onderwerp. In dit blog leg ik uit wat het is, hoe de verjaring intreedt en wat de overheid kan doen om het te stoppen.

Wat is het?

Als er door een bestuursorgaan (‘de overheid’) een last onder dwangsom is opgelegd aan een burger en houdt deze zich vervolgens niet aan de last, dan moet hij een dwangsom betalen. De mogelijkheid van de overheid om die dwangsom op te eisen noemen wij in het bestuursrecht ‘de bevoegdheid tot invordering’. Een andere term is de ‘invorderingsbevoegdheid’. De overheid moet invorderen, tenzij er wat bijzonders aan de hand is. Dat is de beginselplicht tot invordering.

De invorderingsbevoegdheid kan verjaren. Verjaring houdt in dat de overheid de invorderingsbevoegdheid niet meer mag uitoefenen. De overheid kan betaling van de dwangsom dan niet meer afdwingen. De invorderingsbevoegdheid van de overheid verjaart een jaar nadat de dwangsom is verschuldigd door de overtreder (artikel 5:35 Awb). Soms wordt de dwangsom niet binnen een jaar ingevorderd. Dan is de overtreder met de overtreding weggekomen. Hij kan immers niet meer worden gedwongen om de dwangsom te betalen.

Hoe werkt de verjaring bij dwangsommen?

Belangrijk om te onthouden bij de verjaring bij dwangsommen is dat het ontstaan van de geldschuld (de verplichting om de dwangsom te betalen), het begin van de verjaringstermijn en het uiteindelijke intreden van de verjaring automatisch (‘van rechtswege’) plaatsvinden volgens de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’). Wordt de last overtreden, dan heeft de overtreder de dwangsom verbeurd. Hij is de dwangsom dan direct verschuldigd (artikel 5:33 Awb). De overheid moet die dwangsom invorderen. Op dat moment begint gelijk de verjaring van de invorderingsbevoegdheid te lopen. Na een jaar is deze voltooid (artikel 5:35 Awb). De verjaring begint dus ‘stiekem’ te lopen en voltooit ook nog eens ‘stilletjes’. Daarom komt het wel eens voor dat niemand door heeft dat de invorderingsbevoegdheid al lang is verjaard.

Wat moet de overheid doen om de verjaring te voorkomen?

Er zijn twee mogelijkheden voor de overheid om de verjaring bij dwangsommen te voorkomen. Het verlengen van de verjaring en het stuiten van de verjaring.

Verlengen

De verlenging (artikel 4:105 Awb) ziet op een aantal bijzondere gevallen. Dit zijn faillissement, surseance van betaling en een kort geding van de overtreder bij de civiele rechter als een dwangbevel ten uitvoer wordt gelegd. Daarnaast ziet de verlenging op het geval de overheid (al dan niet op verzoek van een derde) uitstel van betaling aan de overtreder verleent. Als de verjaring wordt verlengd, dan ‘pauzeert’ de verjaring tot de verlenging afloopt en gaat daarna weer door.

Stuiten

Het stuiten (artikel 4:106 Awb) kan alleen door een aanmaning te versturen of een dwangbevel uit te vaardigen. Er is ook nog de mogelijkheid om te verrekenen, maar dat kan alleen als er een expliciete bevoegdheid voor bestaat. Ik ken geen bevoegdheid daartoe bij dwangsommen. Als de verjaring wordt gestuit, dan wordt op de ‘reset’ knop gedrukt. Dan begint een nieuwe verjaringstermijn van één jaar te lopen.

Andere mogelijkheden?

De hierboven geschetste mogelijkheden zijn in beginsel de enige mogelijkheden voor de overheid om de verjaring bij dwangsommen (tijdelijk) te voorkomen. Dit hebben diverse rechters reeds bevestigd (zie o.a. ECLI:NL:RVS:2013:2626 en ECLI:NL:GHSHE:2013:5332). De invorderingsbeschikking is dus geen stuitingshandeling. Ook de beslissing om vooralsnog niet in te vorderen in afwachting van het resultaat van het beroep, is geen stuitingshandeling (zie: ECLI:NL:RVS:2013:CA3682).

Wat als de overheid niet wil invorderen en een derde invordering wil afdwingen?

Dit is een aparte en interessante situatie. Omdat de overheid soms eigenlijk niet wil invorderen maar dat, behoudens bijzondere omstandigheden (zie mijn vorige blog), wel moeten doen, kan het voor komen dat de overheid de verplichting probeert te duiken door niets te doen totdat de verjaring intreedt. Dan is invordering immers niet meer mogelijk. De buurman van de overtreder is hier natuurlijk niet bij gebaat. Als de overheid namelijk niet invordert, en dus niet de overtreding ‘bestraft’, dan is er voor de overtreder geen reden om te stoppen met zijn overtreding.

Wat kan de derde-belanghebbende?

Wat kan je als buurman doen? Het is mogelijk om de overheid te verzoeken om een beslissing te nemen omtrent de invordering (artikel 5:37, lid 2, Awb). Daarmee wordt een invorderingsbeschikking uitgelokt, maar is er nog geen feitelijke invordering. De feitelijke invordering (via dwangbevel) lijkt echter niet afdwingbaar. Als de overheid dus echt niet wil meewerken is er (helaas) geen goede mogelijkheid om de invordering (bestuursrechtelijk) af te dwingen. Voor de buurman is het dus vooral zaak om druk te (blijven) zetten op de overheid om na een positieve invorderingsbeschikking ook daadwerkelijk een dwangbevel uit te brengen om de dwangsom in te vorderen – een zaak van de lange adem als de overheid echt niet wil invorderen.

Scherp blijven!

Als derde moet je totdat de overtreder daadwerkelijk heeft betaald wel op je qui vive blijven. De verjaring loopt immers gewoon ‘stiekem’ door en kan dus tussentijds intreden, waardoor invordering onmogelijk wordt. Als derde kan je voorts zelf niet stuiten of verlengen. De wet voorziet ook niet in een oplossing voor de derde als de overheid de verjaring niet stuit of verlengt.

Voor de (echte) doorzetter heeft (een van) de hoogste bestuursrechter(s) (de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de ‘Afdeling’) daarom bedacht dat de derde de overheid kan verzoeken om de verjaring te stuiten of te verlengen (ECLI:NL:RVS:2013:2626). Tegen de beslissing op dat verzoek staat vervolgens bezwaar en beroep open, waardoor je als derde via de bestuursrechter kan afdwingen dat er wordt gestuit of verlengd. Zo is het mogelijk om in ieder geval te voorkomen dat de invordering blijvend onmogelijk wordt door het intreden van de verjaring. Probleem is wel dat deze mogelijkheid niet uit de Awb volgt, waardoor je toevallig bekend moet zijn met deze uitspraak van de Afdeling om de juiste stappen te kunnen zetten.

Als een derde die invordering wenst af te dwingen moet je dus een lange adem hebben en druk blijven zetten op de overheid. Maar daarnaast moet je ook op je qui vive zijn, snel schakelen en de juiste stappen zetten om te voorkomen dat de invorderingsbevoegdheid verjaart terwijl de invorderingsbeschikking wordt afgewacht. Een goede advocaat die de materie snapt is dus geen overbodige luxe.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.