Hoe werkt het overgangsrecht bij handhavingsbesluit bij de Omgevingswet?

Het overgangsrecht bij de invordering van de Omgevingswet (‘Ow’) voor handhavingsbesluiten is best ingewikkeld. Het is belangrijk om op het netvlies te hebben dat bij het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten niet alleen naar de Invoeringswet Omgevingswet (‘IOw’) te kijken, maar ook de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2645) waarin het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten bij de Invoering van Omgevingswet is gewijzigd en aangevuld. Alleen naar de wet kijken gaat je dus niet helpen! In dit blog leg ik uit hoe de IOw werkt als gevolg van de uitspraak van de Afdeling.

Waat staat er eigenlijk in de wet?

In de IOw staat in artikel 4.5 en 4.23 het overgangsrecht voor handhavingsbesluiten rondom de invoering van de Omgevingswet (‘Ow’). In artikel 4.5 IOw staat:

“Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht of het besluit is bekendgemaakt, blijft het oude recht van toepassing a.als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt, b.als tegen het besluit geen beroep openstaat: tot het besluit van kracht wordt.”

In artikel 4.23 IOw staat:

“1. Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
a.de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
b.de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
c.als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
1°.de last volledig is uitgevoerd,
2°.de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
3°.de last is opgeheven.”

En waarom is dat een probleem?

Op het eerste oog is de IOw niet heel bijzonder. Kijk je er langer naar, dan wordt echter al snel duidelijk dat het gekke situaties oplevert. De IOw is op het vlak van handhavingsbesluiten eigenlijk niet erg goed geschreven. Het voorziet in onlogische en rechtsonzekere uitkomsten. Zo kon het zo maar zijn dat je nog handhaving op je dak kreeg als gevolg van een handhavingsverzoek van een buurman, terwijl wat je doet onder de Omgevingswet gewoon legaal is geworden. De probleemanalyse kan je denk ik het beste lezen in de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 27 februari 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:473) waarin, na een opsomming van de rare gevolgen van een letterlijke lezing van de IOw, wat onderkoeld wordt opgemerkt “het is aan de wetgever om hier wellicht nog eens kritisch naar te kijken”. Met andere woorden: ‘wat waren jullie daar in Den Haag aan het doen toen jullie dit bedachten?’. De Afdeling heeft gelukkig niet gewacht op de wetgever. De Afdeling heeft in een uitspraak van 3 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2645) de IOw heeft aangevuld/herschreven. Het is dus belangrijk om de IOw altijd in samenhang met deze uitspraak te leven.

Wat oordeelde de Afdeling over het overgangsrecht bij handhavingsbesluiten?

In de uitspraak van 3 juli 2024 zijn de fouten in de wet door middel van een ‘nadere uitleg’ opgelost door de Afdeling.  Een kleine opsomming van de wijzigingen:

1. (Staat niet in de IOw) je moet altijd kijken naar of er op het moment van besluitvorming nog een overtreding is naar het recht onder de Ow: “Een andere uitleg van artikel 4.23 van de Iw Ow zou onredelijk zijn, omdat anders een sanctie wordt opgelegd om een handelen of een nalaten af te dwingen waartoe het nieuwe recht niet verplicht.” (r.o. 16)
2. (Staat niet in de IOw) je moet voor de vraag of iets gelegaliseerd kan worden, gewoon kijken naar de Ow: “Bij de beoordeling of sprake is van concreet zicht op legalisatie is immers het materiële recht zoals dat geldt op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar relevant.” (r.o. 17)
3. (Wijkt af van de IOw) als een sanctiebesluit onder het oude recht is genomen, blijft dat recht gewoon toepassing – ook als de overtreder zegt dat er geen overtreding is. “Een andere uitleg zou in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid, omdat het toepasselijk recht dan lopende de handhavingsprocedure kan wijzigen, afhankelijk van de beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding.” (r.o. 18).
4. Voorgaande betekent dat als er een nieuwe BOB moet worden genomen op een sanctie van voor 1 januari 2024, dan blijft het oude recht van toepassing op de vraag of er een overtreding was. Is de conclusie dat er een overtreding was, dan moet vervolgens wel worden gekeken naar of dat onder de Ow nog steeds zo is. (r.o. 19)
5. Is er om een zienswijze gevraagd, dan is dat het moment waarop wordt getoetst of oud recht wel of niet van toepassing is (r.o. 20).
6. Is er niet om een zienswijze gevraagd, dan is het toetsingsmoment, het moment van het 𝐧𝐞𝐦𝐞𝐧 van het besluit en dus NIET het moment waarop het besluit is verstuurd (r.o. 21)
7. Dit geldt ook voor preventieve handhavingsbesluit (r.o. 22).

Ik ben hier wel blij mee. Dit is een stuk logischer dan wat er in de IOw staat. De Afdeling zegt overigens dat zij de IOw hier ‘nader uitlegt’, maar dat is een flinke understatement. Ik zal het beestje maar gewoon bij zijn naam noemen: de Afdeling heeft hier de bende die de wetgever in de IOw bij handhaving heeft gecreerd redelijk netjes opgeruimd. Fijn zo.

Stroomschema om het leven makkelijker te maken

De Afdeling heeft een stroomschema gemaakt om iedereen het leven makkelijker te maken. Aan de hand daarvan kan je de meeste situaties nu vrij eenvoudig duiden. Beter goed gejat, dan slecht bedacht, dus hieronder dat stroomschema!