HR 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135 – Salduz nu ook van toepassing in het bestuurlijke boeterecht.

5.2.1Degene tegen wie een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM is ingesteld, heeft op grond van lid 3, letter c, van dat artikel het recht om bij zijn verdediging de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze. Aan dit recht is inherent dat degene tegen wie de strafvervolging is ingesteld, onmiddellijk wordt geïnformeerd over dat recht.12 Het recht om hierover te worden geïnformeerd is met zoveel woorden vastgelegd in artikel 14, lid 3, letter d, IVBPR. Zoals de Hoge Raad in rechtsoverweging 2.4 van het arrest van 20 maart 2018, ECLI:NL:HR:2018:368, heeft geoordeeld, is dit recht niet beperkt tot personen die zijn aangehouden of anderszins van hun vrijheid zijn beroofd.13

5.2.2Het recht op bijstand van een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in punitieve zaken.14 Voor een – tijdelijke – uitzondering op dit recht is slechts plaats indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken.15 Het recht op bijstand van een raadsman is van een zodanig belang, dat een verzuim aan de kant van de overheid om de betrokkene daarover te informeren in beginsel niet kan worden gerechtvaardigd.16 Gelet op het fundamentele belang van dit recht bestaat er geen aanleiding om het te beperken tot zaken die naar nationaal recht tot het strafrecht behoren. Het recht op bijstand van een raadsman geldt dus ook met betrekking tot andere sancties die zijn gebaseerd op een ‘criminal charge’ in de autonome betekenis die aan deze uitdrukking in artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR moet worden toegekend. Het recht op bijstand van een raadsman en het daaraan inherente recht om hierover onmiddellijk te worden geïnformeerd, zijn daarom ook van toepassing bij bestuurlijke boetes. Het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 23 november 2006, nr. 73053/01, Jussila tegen Finland, geeft geen aanleiding tot een andere opvatting over de reikwijdte van specifiek die rechten, in zaken die buiten de harde kern van het strafrecht vallen, zoals (onder meer) fiscale bestuurlijke boetes.

5.2.3Wat betreft het tijdstip waarop informatie over het recht op rechtsbijstand aan de betrokkene moet worden gegeven, geldt in het Nederlandse strafrecht op grond van artikel 27c van het Wetboek van Strafvordering dat dit in elk geval moet gebeuren voorafgaand aan het eerste verhoor van een verdachte. Deze bepaling is niet van toepassing op bestuurlijke beboeting. Met betrekking tot bestuurlijke boetes brengt de hiervoor in 5.2.1 bedoelde verplichting om degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld, onmiddellijk te informeren over diens recht op bijstand van een raadsman mee dat de betrokken overheidsinstantie deze persoon onmiddellijk daarvan op de hoogte moet brengen nadat tegen hem een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR is ingesteld. In elk geval dient die informatie te zijn verstrekt voordat degene tegen wie die strafvervolging is ingesteld, voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a Awb.17 Een verplichting daartoe was tot 1 juli 2009 vastgelegd in de tweede volzin van artikel 67l, lid 1, AWR, en geldt na het vervallen van die bepaling nog evenzeer op grond van artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR.

5.2.4Indien degene tegen wie een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR is ingesteld ten onrechte niet onmiddellijk is gewezen op diens recht op bijstand van een raadsman, brengt dat niet zonder meer mee dat hij in de daarop volgende procedure geen behoorlijk proces heeft gekregen als bedoeld in die verdragsbepalingen. De vraag of het proces in een punitieve zaak behoorlijk is geweest, moet ook dan worden beoordeeld aan de hand van het verloop van dat proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval.18Daarbij is mede van belang in hoeverre degene tegen wie de strafvervolging is ingesteld toch bijstand van een raadsman heeft gekregen.

5.2.5De hiervoor in 5.2.4 bedoelde beoordeling is van belang met het oog op de bruikbaarheid van bewijs tegen de betrokkene. De verklaringen die door of namens de betrokkene zijn afgelegd tijdens een verhoor nadat een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR tegen hem is ingesteld, moeten namelijk worden uitgesloten van het bewijs in het kader van een bestuurlijke boete voor zover de hiervoor in 5.2.4 bedoelde beoordeling tot de slotsom leidt dat de betrokkene geen behoorlijk proces zou krijgen indien die informatie in dat proces voor beboetingsdoeleinden tegen hem zou worden gebruikt.19

5.2.6Gelet op het bepaalde in artikel 52, lid 3, van het Handvest, vloeien uit de artikelen 47 en 48 daarvan voor degene aan wie een bestuurlijke boete is opgelegd of naar redelijke verwachting opgelegd zal worden, geen verdergaande rechten voort dan de hiervoor in 5.2.1 tot en met 5.2.5 beschreven rechten op grond van het EVRM. Voor zover hier van belang bevatten die twee artikelen ook geen verdergaande bescherming dan de rechten die uit artikel 14, lid 3, IVBPR voortvloeien.

5.2.7Op de gronden vermeld in onderdeel 7.15 van de conclusie van de Advocaat-Generaal moet worden aangenomen dat Richtlijn 2012/13/EU en Richtlijn 2013/48/EU geen betrekking hebben op bestuurlijke boetes.

5.3.1Gelet op hetgeen hiervoor in 5.2.1 tot en met 5.2.3 is vooropgesteld, is het Hof terecht ervan uitgegaan dat de bestuurder voorafgaand aan het moment waarop een verhoorsituatie ontstond en hij daarom de cautie kreeg, ook had moeten worden gewezen op het recht op rechtsbijstand. Het middel faalt daarom voor zover het betoogt dat er geen verplichting voor de Inspecteur bestond om de bestuurder bij het geven van de cautie ook te wijzen op het recht op rechtsbijstand.

5.3.2Het middel slaagt daarentegen voor zover het betrekking heeft op de gevolgen die moeten worden verbonden aan het verzuim van de Inspecteur om tijdig te wijzen op het recht op rechtsbijstand. Gelet op hetgeen hiervoor in 5.2.4, 5.2.5 en 5.2.6 is overwogen, had het Hof de verklaringen van de bestuurder niet vanwege dat verzuim van het bewijs kunnen uitsluiten met als argument dat de Inspecteur niet heeft gesteld en dat ook anderszins niet is gebleken dat belanghebbende door dat verzuim niet in zijn verdediging is geschaad. Het Hof had moeten beoordelen of dit verzuim van dien aard is geweest dat aan de hand van het verloop van het proces als geheel, met inachtneming van de omstandigheden van het geval, moet worden aangenomen dat belanghebbende geen behoorlijk proces zou hebben gekregen als van die verklaringen gebruik zou zijn gemaakt voor het bewijs voor beboetingsdoeleinden tegen haar. Het Hof heeft met zijn hiervoor in 3.3.3 weergegeven oordeel een andere maatstaf gehanteerd, en is daarom uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting.

5.3.3Gelet op hetgeen hiervoor in 5.2.7 is overwogen, slaagt het middel eveneens voor het overige, namelijk voor zover het erover klaagt dat het Hof zijn hiervoor in 3.3.2 en 3.3.3 vermelde oordelen mede heeft gebaseerd op Richtlijn 2012/13/EU en Richtlijn 2013/48/EU.