ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2851 – gefixeerd boetestelsel A’dam zonder ruimte voor differentiatie in strijd met artikel 6 EVRM

Beoordeling

4.    Niet in geschil is dat [wederpartij A] en [wederpartij B] de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw in samenhang met artikel 3.1.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hv hebben onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, is de gemeenteraad niet bevoegd om vrijstelling te verlenen van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw geldende verbod. De grondslag voor de aan [wederpartij A] en [wederpartij B] opgelegde boete is daarmee echter niet komen te vervallen. De wettelijke grondslag is gelegen in het in die uitspraak van de Afdeling uitdrukkelijk niet onverbindend geachte artikel 4.2.2 van de Hv in samenhang met artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw. Dat de gemeenteraad onbevoegd is om de vrijstelling te verlenen, neemt niet weg dat het college bij de aanwending van de bevoegdheid tot boeteoplegging op grond van dit artikelonderdeel rekening kan houden met relevante feiten en omstandigheden, waaronder in dit geval die als bedoeld in artikel 3.1.2, vierde lid, van de Hv.

5.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient, omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2096, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.

6.    Weliswaar wijst het college er terecht op dat de Afdeling eerder heeft overwogen dat het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3403), maar daarmee is niet gezegd dat zich geen bijzondere omstandigheden kunnen voordoen die aanleiding kunnen geven om de boete te matigen. Dat, zoals het college betoogt, het boetestelsel wettelijk gefixeerd is en relevante omstandigheden daarin door de gemeenteraad zouden zijn verdisconteerd, doet daar niet aan af, gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), volgt uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen. Zoals volgt uit de hiervoor bedoelde arresten, vereist het recht op een eerlijk proces dat de rechter de hoogte van een door een bestuursorgaan opgelegde boete moet kunnen aanpassen als de feiten en omstandigheden van het geval daartoe nopen. Van differentiatie bij beboeting voor woningonttrekking in het hier van toepassing zijnde boetestelsel is geen sprake meer, sinds de mogelijkheid om te matigen bij schending van de meldingsplicht onverbindend is verklaard bij de onder 4 genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020. Dit brengt dus met zich dat er voor het college en vervolgens, als dat tot oplegging is overgegaan, de rechter eerder de noodzaak kan bestaan om in concrete gevallen van het boetestelsel af te wijken en de boetes onevenredig te achten.

7.     Voor een eenduidige handhaving van de Hw en de Hv is duidelijkheid ten aanzien van de op te leggen boetes van belang. Hierom ziet de Afdeling aanleiding handvatten te bieden om een gedifferentieerd boeteregiem vorm te geven waarin nader recht wordt gedaan aan het evenredigheidsbeginsel. Het ligt op de weg van de gemeenteraad om dat regiem nader vast te stellen in de Hv (zie de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1950).

Zo kan de gemeenteraad de evenredigheid van een boeteregiem voor individuele gevallen bevorderen door daarin te onderscheiden tussen onttrekking met en onttrekking zonder een bedrijfsmatig karakter. In de memorie van toelichting bij de Hw (Kamerstukken ll 2009-2010, 32 271, nr. 3, blz. 55) draagt de wetgever onder meer het al dan niet bedrijfsmatige karakter van de onttrekking ook aan als voorbeeld van een feit of omstandigheid waarvan de hoogte van de boete afhankelijk kan worden gemaakt. De Afdeling acht dit eveneens van belang vanwege het verschil in de mate waarin beide soorten onttrekkingen het belang van bescherming van de woonruimtevoorraad kunnen schaden. Daarbij kan worden gedacht aan de doorlopende exploitatie van een illegaal hotel in een pand enerzijds en anderzijds incidentele verhuur in de zomer aan toeristen van een woning waar een gezin hoofdverblijf heeft en ingeschreven staat. Differentiatie mede op basis van bedrijfsmatigheid vindt al plaats bij beboeting van woningonttrekking in bijvoorbeeld de gemeenten Den Haag en Utrecht. De gemeenteraad kan voor het vaststellen van bedrijfsmatigheid onder meer houvast vinden in de voorwaarden van hoofdbewoning, inschrijving in de brp en het maximaal aantal dagen per jaar dat een woning verhuurd mag worden. De Afdeling heeft immers in de eerder genoemde uitspraak van 29 januari 2020 overwogen dat de onverbindendheid van artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Hv onverlet laat dat het college bij het aanwenden van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen op grond van artikel 4.2.2 van de Hv rekening kan houden met feiten en omstandigheden, zoals deze voorheen waren opgenomen in artikel 3.1.2, vijfde lid, onder a tot en met e, van de Hv en die dus aanleiding konden geven voor het aannemen van een mindere ernst van de overtreding. In dit kader kan de gemeenteraad in navolging van de rechtbank ook onderscheid maken tussen voorwaarden die dienen ter bescherming van de woonruimtevoorraad, voorwaarden die dienen ter bescherming van de leefbaarheid van de stad en de administratieve voorwaarden die de controleerbaarheid dienen. In dit onderscheid zijn namelijk gradaties van ernst van de overtreding gelegen.

8.    De Afdeling is van oordeel, het voorgaande toepassend op het geschil, dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de boete te hoog is gelet op de ernst van de overtreding. Het college heeft uitdrukkelijk niet betwist dat [persoon] haar hoofdverblijf had in de woning. Daarnaast bleef de bestemming tot bewoning overheersend en werd niet aan meer dan vier personen per nacht onderdak verleend. De voorwaarden dat [persoon] op het adres ingeschreven moest staan en de bed&breakfast van tevoren diende te melden, zijn administratieve voorwaarden die noodzakelijk zijn voor het college om in kaart te brengen of het feitelijk gebruik van woonruimten conform geldende wet- en regelgeving geschiedt. Het zijn met name de andere voorwaarden voor een geoorloofde bed&breakfast waarbij het behoud van de woonruimtevoorraad, de doorstroming op de woningmarkt en de leefbaarheid gebaat zijn. In dit geval is er geen negatief effect op het behoud van de woonruimtevoorraad, de doorstroming op de woningmarkt en de leefbaarheid van de stad. Verder neemt de Afdeling in overweging dat het college voor het enkel niet van tevoren melden van een bed&breakfast, wanneer aan de overige voorwaarden wel werd voldaan, een boete oplegde van € 6.000,00, terwijl het college aan [wederpartij A] en [wederpartij B] een aanzienlijk hogere boete van € 20.500,00 heeft opgelegd, omdat de hoofdbewoner [persoon] nog niet als zodanig in de brp stond geregistreerd. Dat verschil in boetehoogte heeft de rechtbank terecht niet evenredig geacht.

9.    De Afdeling is van oordeel dat de door de rechtbank opgelegde boete van € 8.000,00 in dit geval evenredig is. De rechtbank heeft bij het bepalen daarvan terecht in acht genomen dat [wederpartij A] en [wederpartij B] zich niet hebben gehouden aan twee van de voorwaarden voor het houden van een geoorloofde bed&breakfast.

https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@123391/201907738-1-a3/

Dit vind je misschien ook leuk...

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *