Europees Hof van Justitie: de (genuanceerde) formele rechtskracht mag blijven!

Vandaag heeft het Europees Hof van Justitie alweer een arrest gewezen dat van groot belang is voor het Nederlandse bestuursprocesrecht. In het Varkens-in-Nood arrest, werd de bijl aan de wortel van de onderdelentrechter gezet. En nu leek de formele rechtskracht aan de beurt. In het LPG tankwagens arrest (20 mei 2021, ECLI:EU:C:2021:398) oordeelt het Hof echter dat het Unierecht ruimte biedt voor de leer van de formele rechtskracht. Wel moet er een uitzondering zijn voor die gevallen waarin een regel “evident” in strijd is met het Unierecht. Dit arrest is een (welkome) verrassing. A-G Tanchev had namelijk eerder geconcludeerd dat de formele rechtskracht in strijd met het Unierecht is.

Wat was de casus ook alweer?

In Purmerend staat een LPG tankstation van Tamoil. Een LPG tankstation is een veiligheidsrisico voor omwonenden omdat een ontploffing redelijk catastrofaal kan zijn. Daarom is het ook verboden om woningen binnen een straal van 40m van een LPG tankstation te realiseren.

Een omwonende vroeg om intrekking van de vergunning, maar ving bot bij het college van B&W van Purmerend. In de plaats daarvan legde het college een tweetal voorschriften op. Die zagen op de manier waarop LPG tankwagens het tankstation van LPG zouden moeten voorzien. Daar was de omwonende het niet mee eens, want die wilde de vergunning in zijn geheel ingetrokken zien. Tegen dat besluit is hij gaan procederen. In dat kader stelde hij dat de voorschriften niet handhaafbaar zouden zijn omdat ze strijdig zouden zijn met het Unierecht.

Wat vroeg de Raad van State?

Eerder ging de Afdeling al te rade bij Staatsraad A-G Widdershoven (ECLI:NL:RVS:2017:3557) over de toetsing van de algemeen verbindende voorschriften. De Afdeling was daarna nog wat in dubio over de Europeesrechtelijke dimensie van deze zaak. In haar uitspraak van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:260) vroeg de Afdeling het Hof daarom (kort samengevat):

1. Of de gestelde voorschriften in strijd met de Europese richtlijn voor vervoer van gevaarlijke goederen zijn.
2. Of de nationale rechter mag uitgaan van de rechtmatigheid van vergunningvoorschriften die in strijd zijn met het Europese recht, maar inmiddels definitief zijn geworden en niet meer juridisch kunnen worden aangevochten.

Die tweede vraag was natuurlijk wel het meest spannend. Dat gaat immers over de formele rechtskracht (de rechtsregel: ‘klaar is klaar’), een hoeksteen van het Nederlandse bestuursprocesrecht.

Wat zei de A-G?

Advocaat-Generaal Tanchev (ECLI:EU:C:2021:78) legde een bommetje onder het Nederlandse bestuursprocesrecht en oordeelde dat (i) de voorschriften in strijd met het Unierecht zijn en (ii) dat:

“[h]et Unierecht, en in het bijzonder de door het Hof in het arrest Ciola ontwikkelde rechtspraak, staat eraan in de weg dat een nationale rechterlijke instantie of een nationaal bestuursorgaan met het Unierecht strijdige voorschriften handhaaft die zijn opgelegd bij een bestuursbesluit waarbij een omgevingsvergunning is verleend, zoals de voorschriften inzake de hittewerende bekleding en de vulslang, ook al mag het besluit zelf eventueel in stand blijven.”

Wat zegt het Hof?

Het Hof volgt de A-G voor wat betreft de strijdigheid van de voorschriften met het Unierecht, maar dan kiest het Hof toch een nét wat andere lijn voor het belangrijkste punt. Het Hof concludeert:

“2) Het Unierecht, met name het doeltreffendheidsbeginsel, staat niet in de weg aan een procedurele regel van het nationale bestuursrecht die inhoudt dat de mogelijkheid tot nietigverklaring van een met het Unierecht strijdig voorschrift dat is opgelegd bij een administratief besluit dat in beginsel voor een bepaalde categorie rechtzoekenden in rechte onaantastbaar is, waarbij de grond voor de nietigverklaring erin bestaat dat dit voorschrift niet handhaafbaar zou zijn indien de naleving ervan door middel van een toekomstig besluit werd afgedwongen, afhangt van de voorwaarde dat de rechtzoekende aantoont dat het op basis van een summier onderzoek dat geen ruimte voor twijfel laat, evident is dat het betreffende voorschrift niet had mogen worden vastgesteld in het licht van het Unierecht, met dien verstande evenwel dat deze regel – hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan – niet zodanig restrictief mag worden toegepast dat de mogelijkheid voor een rechtzoekende om de daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen in feite louter fictief is.”

En in normale mensen taal?

Het dictum is niet echt makkelijk te lezen, maar zoals ik het arrest lees zegt het Hof dus:

• Het Unierecht staat niet in de weg aan de leer van de formele rechtskracht;

• Als er maar een uitzondering is voor die gevallen waarin “een summier onderzoek dat geen ruimte voor twijfel” laat aantoont dat het “evident is dat het betreffende voorschrift niet had mogen worden vastgesteld in het licht van het Unierecht”;

• Waarbij het wel van belang is dat deze regel “niet zodanig restrictief mag worden toegepast dat de mogelijkheid voor een rechtzoekende om de daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen in feite louter fictief is”.

En nu?

Dit arrest lijkt zo – op het eerste gezicht – ruimte te bieden voor de bestaande regels van de Afdeling over de formele rechtskracht. Ik lees het arrest dan ook als een fiat van het Europees Hof van Justitie voor het behouden van de (genuanceerde) leer van de formele rechtskracht. Het lijkt mij dan ook dat het arrest voor de Afdeling een opluchting zal zijn. Met name rechtsoverweging 75 zal de Afdeling deugd doen. Daarin overweegt het Hof dat de regels van de Afdeling er inderdaad toe strekken om “een juist evenwicht te vinden tussen het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht” en zodoende acceptabel zijn.

Wel zal de Afdeling zich nu nog moeten gaan buigen over wat dit allemaal betekent voor de concrete casus. Wordt dus vervolgd!

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde.