Hoge Raad: handhaving tegen curator leidt inderdaad tot boedelschuld

De Hoge Raad heeft vandaag (4 juni 2021) prejudiciële vragen beantwoord die van groot belang zijn voor de handhavingspraktijk. In het kort oordeelt de Hoge Raad (in navolging van de A-G) dat, omdat de overheid de curator zelfstandig kan aanspreken voor overtredingen van de milieuwetgeving, de schulden die daaruit voortvloeien, boedelschulden zijn. Dit soort schulden worden bij voorrang voldaan. Dit betekent de overheid met voorrang (vóór de normale schuldeisers) zijn vordering betaald zal kunnen krijgen.

Wat was ook alweer de discussie?

De rechtspraak van de bestuursrechter over handhaving van het omgevingsrecht bij een faillissement is curatoren al jaren een doorn in het oog. Deze rechtspraak betekent dat zij aan te spreken zijn door de overheid voor het naleven van milieuwetgeving. Een neveneffect hiervan is dat de schulden die uit die handhaving voortvloeien met voorrang moeten worden voldaan. De rechtbank Rotterdam vroeg zich af of dat welk klopte en stelde prejudiciële vragen aan de Hoge Raad. Moet de overheid inderdaad voorrang krijgen? Op 1 maart werd de conclusie van A-G Valk in deze zaak gepubliceerd. Hij vond van wel. Daar is de Hoge Raad het dus mee eens. In dit blog geef ik wat context voor die beslissing en vat ik de beslissing samen.

Wat zegt de bestuursrechter over handhaving bij faillissement?

Na een faillissement neemt de curator de touwtjes over bij het bedrijf. De curator wordt door de bestuursrechter uit hoofde van zijn functie (ook wel: ‘qualitate qua’ of ‘q.q.’) daarom ook verantwoordelijk geacht voor de naleving van het milieurecht door het failliete bedrijf. Hij wordt ook verantwoordelijk geacht voor de overtredingen die al zijn aangevangen of gepleegd vóór het faillissement. Tot slot kan hij ook worden aangeschreven voor de kosten die voortvloeien uit die handhaving. De onuitgesproken gedachte hierachter is dat dit nodig is om het milieu goed te beschermen. Het milieu is dus belangrijker dan de belangen van de schuldeisers. Lees hier meer over die bestuursrechtspraak.

Gevolg: overheid heeft feitelijk voorrang op andere schuldeisers

Deze rechtspraak heeft als gevolg dat de schulden die ontstaan als gevolg van handhaving feitelijk voorrang hebben op ‘normale’ schulden. De schulden als gevolg van de handhaving zijn immers formeel gemaakt door de curator en zijn dus in beginsel boedelschulden. Boedelschulden hebben voorrang op de meeste andere schulden (met uitzondering van – grof gezegd – hypotheekschulden, de belastingdienst en UWV, het salaris van de curator) en worden dus vóór de schulden van normale schuldeisers voldaan.

De rechtspraak van de bestuursrechter leidt er dus toe dat de handhavende overheid een bevoorrechte positie heeft en dat de curator kan worden aangesproken voor feiten die dateren van vóór het faillissement. Beiden zijn lastig te verkroppen voor curatoren, getuige de (regelmatige) procedures die hierover worden gevoerd bij de bestuursrechter.

Prejudiciële vragen: klopt het wel?

De rechtbank Rotterdam vroeg zich of af dat wel helemaal de bedoeling is. In uitgebreide prejudiciële vragen vraagt de rechtbank (in het kort samengevat) of dit soort schulden inderdaad boedelschulden zijn (of niet). Met andere woorden: klopt het wel dat de overheid voorrang heeft op andere schuldeisers als zij handhavend optreedt tegen de curator?

Wat zei de A-G?

Hoewel insolventierecht specialisten erg kritisch zijn op het kwalificeren van dit soort schulden als boedelschulden (zeker voor wat betreft de schulden die voortvloeien uit overtredingen die zijn begaan vóór het faillissement), kwam A-G Valk tot de conclusie dat het door de beugel kan. Dit soort schulden waren wat hem betreft boedelschulden. Dat past volgens hem ook in het systeem van de faillissementswet.

Wat zegt de Hoge Raad?

De Hoge Raad zegt het volgende:

De hiervoor in 2.6.3 genoemde rechtspraak van de Afdeling en het CBb brengt mee dat op de curator in zijn hoedanigheid een eigen, zelfstandige verplichting rust tot naleving van de milieuwetgeving ten aanzien van een tot de boedel behorende inrichting, en dat als de curator die verplichting niet naleeft, aan hem in zijn hoedanigheid bestuursrechtelijke lasten (zoals een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom) kunnen worden opgelegd. In zodanig geval volgt uit de hiervoor in 2.6.2 genoemde rechtspraak van de Hoge Raad dat schulden die voortvloeien uit zodanige bestuursrechtelijke lasten, boedelschulden zijn. Deze schulden zijn immers een gevolg van een handelen of nalaten van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verplichting.

Dus ja, het zijn boedelschulden.

En hoe zit het met de overheid die bewust wacht met handhaven?

Feitelijk leidt het aanmerken van dit soort schulden als boedelschulden tot het geven van de overheid van een (sterke) voorrangspositie die niet in de wet staat. Bovendien kan de overheid zelf bepalen wanneer zij handhaaft – en dus ook zelf bepalen wanneer de geldschuld ontstaat. Door goed te timen kan de overheid dus haar vordering zelf verheffen tot een boedelschuld.

Over dit punt zegt de Hoge Raad niets. A-G Valk merkte op dat dit wellicht onwenselijk is. Hij vindt echter dat het niet op de weg van de Hoge Raad ligt om daar wat aan te doen. Dit is namelijk een logische consequentie van het systeem van de Faillissementswet. Als dat anders moet, dan moet de wetgever dat oppakken, aldus de A-G.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De beslissing van de Hoge Raad betekent dat de bestaande praktijk zal blijven zoals die is. Dat houdt in dat de curator q.q. kan worden aangesproken bij handhaving van het milieurecht en dat de schulden die daaruit voortvloeien voor rekening van de boedel zijn. Deze schulden zullen dan voorrang (blijven) hebben op (veel) andere schulden. Dat zal milieu-liefhebbers deugd doen, maar niet zonder meer tot gejuich leiden bij curatoren.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten te Breda en Eindhoven. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.