1

Waar moet een boeterapport aan voldoen?

Een boeterapport moet natuurlijk voldoen aan de eisen in de Awb, maar er is ook het nodige rechtersrecht. Dat vind je niet in de Awb, maar wel in dit blog.

Het boeterapport is het feitenonderzoek dat aan de oplegging van een bestuurlijke boete voorafgaat. Het is dus heel belangrijk voor het leveren van het benodigde bewijs van de overtreding. Toch is het boeterapport niet altijd bepalend voor alles. Fouten in het boeterapport kunnen bijvoorbeeld ook (tot op zekere hoogte) worden rechtgezet bij de boetebeschikking. In dit blog lees je alles over het boeterapport en waar het aan moet voldoen.

Onderzoek en bewijs

Om een bestuurlijke boete op te leggen, moet er voldoende bewijs zijn. Het boeterapport bevat dit bewijs. Om een boeterapport op te kunnen stellen zal de toezichthouder eerst onderzoek moeten verrichten. Hoewel de bestuurlijke boete strafrechtelijke trekjes heeft, is het nadrukkelijk niet de bedoeling dat de toezichthouder een aparte ‘opsporingsfase’ moet doorlopen (MvT, p.146). De toezichthouder heeft bij het onderzoek bij de bestuurlijke boete dus dezelfde rechten en plichten als bij het onderzoek bij andere sancties.

Bij het onderzoek moet de toezichthouder zich wel bewust zijn van de bijzondere waarborgen die gelden bij een bestraffende sanctie. Het is daarbij heel belangrijk om op het netvlies te houden wanneer de overtreder een zwijgrecht toekomt. Dat is het geval als (ECLI:NL:RVS:2018:2115):

“naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie.”


Zie over het zwijgrecht mijn eerdere blog. Over welke gegevens een overtreder als gevolg van dat zwijgrecht mag weigeren bij een onderzoek, zie een andere blog op deze site.

Bijna altijd boeterapport

In artikel 5:48, lid 1, Awb staat dat de toezichthouder een boeterapport kan opmaken. Dat impliceert dat er geen verplichting is. Uit artikel 5:53 Awb blijkt echter dat die verplichting wel bestaat bij een bestuurlijke boete van € 340,- of meer. Daarmee is het feitelijk verplicht voor iedere significante bestuurlijke boete.

Besparingen, Begroting, Investering, Geld, Financiën

Vorm en inhoud

Het boeterapport is vormvrij. Het is niet vereist dat het in een afzonderlijk schriftelijk stuk is opgenomen. De functie van het boeterapport is om “de overtreder duidelijk maken wat het bestuursorgaan hem verwijt, zodat hij weet tegen welke beschuldiging hij zich moet verweren” (ECLI:NL:CRVB:2014:3806).

Met dit doel stelt artikel 5:48 Awb wel de volgende eisen aan de inhoud van het boeterapport:

  • Een dagtekening
  • De naam van de overtreder
  • De overtreding alsmede het overtreden voorschrift
  • Zo nodig een aanduiding van de plaats waar en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd

De oplettende lezer zal gelijk opvallen dat deze eisen feitelijk ook gelden voor sanctiebeschikkingen in algemene zin (zie artikel 5:9 Awb) en de boetebeschikking in het bijzonder (zie artikel 5:52 Awb). Het zijn dus redelijk standaardeisen.

Duidelijk moet zijn wie het boeterapport op heeft gesteld

De wetgever overweegt dat het niet per se een toezichthouder hoeft te zijn die een boeterapport opstelt, ook andere ambtenaren kunnen dat doen (MvT, p.146).

In de rechtspraak is wel bepaald dat het met het oog op de identificatie van de opsteller van het boeterapport de naam van de opsteller in het boeterapport moet staan en dat “in de regel [mag] worden verlangd dat het rapport door hem wordt ondertekend” (ECLI:NL:RVS:2017:1818). Ontbreekt die handtekening, dan heeft dat geen bewijsrechtelijke consequenties, zo lang de identiteit van de opsteller van het rapport op een andere wijze onomstotelijk vast staat (ECLI:NL:RVS:2019:2952). De rechtbank Rotterdam heeft aangenomen dat het identificeren van de opsteller van het boeterapport via een identificatienummer ook aanvaardbaar is (ECLI:NL:RBROT:2021:4404).

Aard en omvang verweten overtreding moet kraakhelder zijn

De omschrijving van de overtreding moet kraakhelder zijn. Die omschrijving moet geen enkele twijfel laten bestaan over welke overtreding de overtreder precies zou hebben begaan. Dit betekent onder meer dat voor zover dit relevant is, ook de start en de einddatum van de overtreding moeten zijn opgenomen (ECLI:NL:CRVB:2014:3806).

Verschil tussen boeterapport en proces-verbaal

Een boeterapport onderscheid zich inhoudelijk nauwelijks van een proces-verbaal in de zin van artikel 152 Sv. Qua vorm kan het wel sterk verschillen. Het proces-verbaal van een politieambtenaar lijkt vaak in niets op een boeterapport van (bijvoorbeeld) de AP of de KSA. Het belangrijkste verschil is dat een proces-verbaal altijd op ambtseed wordt opgemaakt, terwijl dat niet hoeft bij een boeterapport. In de praktijk worden boeterapporten echter ook vaak op ambtseed opgemaakt. Een proces-verbaal in de zin artikel 152 Sv voldoet overigens altijd aan de eisen in artikel 5:48 Awb. Daarom bepaalt artikel 5:48, lid 4, Awb dat een proces-verbaal in de plaats kan treden van een boeterapport.

Termijn voor het opstellen van een boeterapport

Op grond van artikel 5:48 Awb geldt er geen bijzondere termijn waarbinnen het bestuurlijke boeterapport moet zijn opgesteld. De wetgever merkt wel op dat uit artikel 6 EVRM volgt dat een overtreder in beginsel zo snel als mogelijk moet weten over de tegen hem bestaande verdenking (MvT, p.147). In een geval waarin langer dan een jaar was verstreken tussen het moment van constateren en de toezending van het boeterapport oordeelde de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2015:1313):

“Dat het boeterapport bijna een jaar na de geconstateerde overtredingen is opgemaakt, kan [appellant] niet baten, reeds omdat hij niet heeft gesteld dat hij zich wegens het tijdsverloop niet inhoudelijk kon verweren tegen de boeteoplegging. Daar komt bij dat in artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen termijn is neergelegd voor het opstellen van een boeterapport en dat de minister in de tussenliggende periode onderzoek heeft verricht en een hoorzitting heeft gehouden.”


De bijzondere wet kan wel een concrete termijn bepalen. De Afdeling heeft in dat verband echter geoordeeld dat het overschrijden van een dergelijke termijn geen reden is om af te zien van beboeting dan wel matiging van de opgelegde boete (ECLI:NL:RVS:2011:BT8604).

Fouten in het boeterapport zijn soms te herstellen

Fouten in het boeterapport kunnen hersteld worden bij de boetebeschikking. De wetgever is in de memorie van toelichting ook duidelijk dat, hoewel het boeterapport belangrijk is en duidelijk moet zijn, het niet de alfa en de omega is in het boeterecht (MvT, p.147):

“Ook het beginsel van vrije bewijsvoering in het bestuursrecht verzet zich ertegen het rapport teveel status te geven. Fouten in het rapport moeten niet desastreus zijn voor het vervolg van de procedure. Het rapport moet echter wel duidelijk zijn.”

Tegelijkertijd zijn er wel grenzen aan wat het bestuursorgaan nog mag doen bij de boetebeschikking. Zo oordeelde het CBb dat hoewel “de inhoud van het [boete]besluit [niet] volstrekt identiek dient te zijn aan dat van het [boete]rapport”, dit “niet tot gevolg [kan] hebben dat aan het besluit nieuwe of andere overtredingen ten grondslag worden gelegd, of andere feiten en omstandigheden als vaststaand worden aangenomen dan in het rapport” (ECLI:NL:CBB:2016:184).

Ook bij de beslissing op bezwaar is een aanvulling op een boeterapport nog mogelijk. In bijzondere gevallen kan het zelfs nog in (hoger) beroep. Zie daarover mijn eerdere blog.

Wanneer moet het boeterapport toegezonden worden?

Een boeterapport moet uiterlijk bij het bekendmaken van de boetebeschikking aan de overtreder toegezonden worden (artikel 5:48, lid 3, Awb). Het is mogelijk om aan deze verplichting te voldoen door in de brief waarin de overtreder uitgenodigd wordt om zijn zienswijze kenbaar te maken ook het boeterapport op te nemen (ECLI:NL:CRVB:2014:3806).

Let echter op. Bij boetes hoger dan € 340,- moet de overtreder altijd zijn zienswijze op het voornemen tot beboeting kunnen geven (artikel 5:53, lid 3, Awb). In artikel 5:50, lid 1, onder a, Awb staat vervolgens dat als er een voornemen tot beboeting verzonden wordt, het boeterapport “reeds bij de uitnodiging [om een zienswijze te geven] aan de overtreder toegezonden” moet worden.

Deze wat verwarrende systematiek betekent echter feitelijk dat bij een boete hoger dan € 340,- het boeterapport (uiterlijk) bij het toezenden van het voorgenomen boetebesluit moet worden toegezonden.

Wat als er geen boeterapport is toegezonden?

Het niet voldoen aan de verplichting om het boeterapport toe te zenden, kan in bezwaar gerepareerd worden. Dat doet het bestuursorgaan door het boeterapport alsnog toe te zenden. Alleen als dat leidt tot het beschadigen van de rechten van de verdediging wordt er een consequentie verbonden aan het niet voldoen aan artikel 5:50 Awb, aldus de CRvB (ECLI:NL:CRVB:2013:1588) en het CBb (ECLI:NL:CBB:2016:441).

Boeterapport is nog geen boetebeschikking!

Bij het toezenden van het boeterapport is het niet vereist dat al wordt vermeld wat de (mogelijke) hoogte van de bestuurlijke boete zal zijn. Het is ook niet nodig dat het bestuursorgaan al aandacht besteedt aan de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de overtreding (ECLI:NL:CBB:2019:177). Het boeterapport is immers nog niet de boetebeschikking.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.