Wat is voldoende spoedeisend voor spoedeisende bestuursdwang?

De toepassing van (zeer) spoedeisende bestuursdwang komt vaak voor. Denk aan asbestbranden en chemische branden of drugsafvaldumpingen. Ook wat meer alledaagse overtredingen kunnen spoedeisende bestuursdwang rechtvaardigen. Denk aan het opruimen van verkeerd aangeboden afvalzakken en het verwijderen van verkeerd gestalde fietsen op het treinstation. Het is een ingrijpende bevoegdheid. (Zeer) spoedeisende bestuursdwang houdt namelijk in dat zo maar, zonder voorafgaande waarschuwing, ingegrepen wordt in het eigendomsrecht van burgers. Gelukkig zijn er wel de nodige waarborgen. De bestuursrechter toetst (kritisch) of de situatie wel echt voldoende spoedeisend was voor de toepassing van deze ingrijpende bevoegdheid. In dit blog leg ik uit wat (zeer) spoedeisende bestuursdwang is en waar je op moet letten.

Wat is (zeer) spoedeisende bestuursdwang?

Naast normale bestuursdwang (artikel 5:25 Awb), kan de overheid spoedeisende bestuursdwang toepassen (artikel 5:31, lid 1, Awb. Spoedeisende bestuursdwang houdt in dat er wel een voorafgaand besluit is, maar geen begunstigingstermijn. Zeer spoedeisende bestuursdwang (artikel 5:31, lid 2, Awb) houdt in dat er ook geen besluit voorafgaat aan de bestuursdwang. Dan is er echt haast! Deze bevoegdheden zijn nuttig in crisissituaties. Daarbij is er vaak geen tijd om de overtreder zelf nog de kans te geven om de overtreding te beëindigen.

Wanneer is de situatie voldoende spoedeisend?

Om deze instrumenten te mogen gebruiken moet er sprake zijn van spoed. Voor spoedeisende bestuursdwang is vereist dat er geen tijd is om de overtreder een begunstigingstermijn te geven. Voor de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang is vereist dat de situatie “zo spoedeisend [is] dat een besluit niet kon worden afgewacht” (ECLI:NL:RVS:2016:3299). Daarbij moet het gaan om situaties waarbij vanwege de gevaren voor mens of milieu direct moet worden ingegrepen. Het is aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat sprake is van een spoedeisende situatie (ECLI:NL:RVS:2021:1549).

Brandgevaar of instortingsgevaar

Uit de rechtspraak blijkt dat het bij zeer spoedeisende bestuursdwang meestal gaat om situaties waarbij direct moet worden ingegrepen. Bijvoorbeeld vanwege de gevaren voor mens of milieu. Voorbeelden zijn acuut gevaar voor de bewoner van een pand vanwege de bouwvallige staat van het pand (ECLI:NL:RVS:2016:1855), lekkende vaten chemisch afval (ECLI:NL:RVS:2015:1458), of acuut brandgevaar vanwege loszittende elektrische bedrading en het feit dat bewoners “op een alternatieve, maar uiterst gevaarlijke wijze zelf voor een warme woonruimte zorgden” (ECLI:NL:RVS:2015:1262).

Andere gevaren

Ook andere vormen van (fysiek) gevaar kan leiden tot het aannemen van spoed. Een gevaarlijke hond kan ertoe leiden dat ter voorkoming van herhaling van een overtreding (een bijtincident) zeer spoedeisende bestuursdwang kan worden toegepast inhoudende de inbeslagname van de hond (ECLI:NL:RVS:2020:514). Een ander veel voorkomende overtreding waar zeer spoedeisende bestuursdwang wordt toegepast is de aanwezigheid van een illegale hennepkwekerij. In dat geval is spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd gelet op het met de kwekerij gemoeide brandgevaar (ECLI:NL:RVS:2019:1469). Ernstige hinder kan ook een reden zijn om in te grijpen met zeer spoedeisende bestuursdwang. Zo was ernstige geuroverlast volgens de Afdeling voldoende aanleiding om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen (ECLI:NL:RVS:2019:3552).

Bouwplaats, Sloopwerkzaamheden, Sloop, Graafmachine

Mogelijk dreigende situatie kan ook reden zijn voor spoedeisende bestuursdwang

Een mogelijk, maar niet acuut, dreigende situatie kan ook spoedeisend zijn. Het ontbreken van een brandmeldinstallatie en ontruimingsinstallatie in een logiesgebouw, achtte de Afdeling een voldoende spoedeisende situatie vanwege de mogelijke consequenties van het ontbreken van die installaties als er daadwerkelijk brand zou uitbreken (ECLI:NL:RVS:2018:102). In een ander geval zat de eigenaar van vissen in detentie. De vrees bestond dat de vissen zouden sterven als de stroom zou worden afgesloten. Het CBb oordeelde echter dat de situatie niet spoedeisend was. Immers, de stroom was op dat moment nog niet afgesloten. Het was verder onbekend of, en zo ja, wanneer, de stroom zou worden afgesloten (ECLI:NL:CBB:2017:149).

Minder ernstig, maar toch spoedeisend

Spoedeisende bestuursdwang kan ook worden toegepast bij gevallen met minder ernstige gevolgen voor mens en milieu. Dat is bijvoorbeeld het geval bij verkeerd geparkeerde fietsen die een blind geleide pad blokkeren (ECLI:NL:RVS:2020:3095). Ook het in beslagnemen van een bijzondere vogel op Schiphol, om te voorkomen dat hij zal worden verhandeld, is voldoende om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen (ECLI:NL:RVS:2020:525). Tot slot was het verwijderen van teksten aangebracht op het wegdek (door een fan van de Tour de France) ook een situatie waarin spoedeisende bestuursdwang kon worden toegepast gelet op de gladheid van het wegdek (ECLI:NL:RVS:2018:785). De “aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente, de dreigende verrommeling […] en de in verband hiermee bestaande vrees voor precedentwerking” is daarentegen geen spoedeisende situatie (ECLI:NL:RVS:2016:3299).

Wanneer is een situatie niet meer spoedeisend?

De overheid moet bij een spoedeisende situatie natuurlijk niet te lang stilzitten. Het is lastig vol te houden dat er sprake is van spoed als de overheid zelf alle tijd neemt. Een situatie kan dan ook zijn spoedeisende karakter verliezen. Daarmee verliest de overheid zijn bevoegdheid om (zeer) spoedeisende bestuursdwang toe te passen. Wanneer dat het geval is, blijft natte vinger werk. In de rechtspraak is wel een indicatie te vinden van de bandbreedte.

Een termijn van vijf dagen wachten met de toepassing van spoedeisende bestuursdwang is aanvaardbaar (ECLI:NL:RVS:2015:1458). Een periode van negen dagen achtte de Afdeling te lang (ECLI:NL:RVS:2016:1044).

Twee dagen wachten met de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang is aanvaardbaar (ECLI:NL:RVS:2015:3550). Een termijn van zes dagen was echter te lang (ECLI:NL:RVS:2007:BA2669). Een termijn van vijftien dagen was al helemaal te lang, aldus de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2018:209).

Wat als de overheid al langer weet van de situatie?

Het komt soms voor dat een overtreding al langer bestaat. Dat hoeft niet in de weg te staan aan de toepassing van (zeer) spoedeisende bestuursdwang. Het gaat bij de beoordeling van het bestuursdwangbesluit namelijk om het moment waarop het bestuursorgaan op de hoogte raakte van het bestaan van de spoedeisende situatie (ECLI:NL:RVS:2019:1488). De ‘teller’ begint dus pas te lopen op het moment dat het bestuursorgaan op de hoogte raakte van de situatie. Zo was het moment van ontvangst van het bouwkundige rapport voor de Afdeling bepalend voor het beoordelingsmoment. Dat de bouwkundige het pand eerder had bezocht was niet doorslaggevend. Aangezien het bestuursorgaan verder diezelfde dag nog tot actie over ging, was voldoende voortvarend gehandeld (ECLI:NL:RVS:2021:1390).

Het lijkt wel te moeten gaan om een actief bewustzijn van de situatie. Dat het bestuursorgaan had kunnen weten dat de overtreding er was, staat zeer spoedeisende bestuursdwang niet altijd in de weg. Zo mocht een bestuursorgaan een jaar nadat een bouwkundig rapport was ontvangen alsnog spoedeisende bestuursdwang toepassen. Het college kon uitleggen dat het bij ontvangst van het rapport niet duidelijk was dat het pand op instorten stond. Dat besef kwam pas later. De Afdeling overweegt (ECLI:NL:RVS:2017:1067):

“Dat het college reeds voor het bezoek aan het pand op de 28 november 2014 bekend had kunnen zijn met de bouwkundige staat van het pand , betekent niet dat het had moeten wachten met het plaatsen van de stempels toen op 28 november 2014 een controle werd uitgevoerd en daarbij bleek dat direct ingrijpen noodzakelijk was.”

Bij voortdurend gevaar kan een langere termijn aanvaardbaar zijn

Echt spijkerhard zijn deze termijnen ook weer niet, zo blijkt eveneens uit de rechtspraak. Zo achtte de Afdeling bijvoorbeeld een termijn van tien dagen tussen het incident en de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang aanvaardbaar (ECLI:NL:RVS:2020:514). Daarbij speelde vermoedelijk wel een rol dat het gevaar waartegen werd gehandhaafd (een bijtende hond) nog steeds actueel was. Het CBb achtte een termijn van acht dagen tussen de constatering en de toepassing van bestuursdwang aanvaardbaar. Daarbij speelde een rol dat de vertraging erin was gelegen dat het bestuursorgaan eerst een deskundige de situatie nogmaals wilden laten beoordelen (ECLI:NL:CBB:2021:752).

Let op, bij spoed: geen (schriftelijke) begunstigingstermijn!

Het geven van een begunstigingstermijn in het bestuursdwangbesluit betekent dat er geen spoedeisende bestuursdwang kan worden toegepast (ECLI:NL:RVS:2010:BM4174). Als er wel een begunstigingstermijn gegeven wordt dan is de situatie kennelijk niet zó spoedeisend . Een nuttige tip in dat kader is dat een mondelinge ‘begunstigingstermijn’ wel kan. Een last onder bestuursdwang is immers een besluit en een besluit is schriftelijk. Als voorafgaand aan de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang mondeling de gelegenheid is geboden om de overtreding zelf aan te pakken, dan is dat geen besluit. Die mededeling houdt: “niet meer in dan dat [de overtreder] feitelijk een korte termijn is geboden om een aanvang te maken met de volgens het college vereiste maatregelen”. Dat staat zeer spoedeisende bestuursdwang dus niet in de weg (ECLI:NL:RVS:2015:3550).

Bij zeer spoedeisende bestuursdwang zo spoedig mogelijk alsnog op schrift

Het bestuursorgaan moet in het geval van de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang, waarbij er bestuursdwang wordt toegepast zonder voorafgaand besluit, zo spoedig mogelijk alsnog het besluit op schrift stellen en bekend maken (artikel 5:31, lid 2, Awb).

Uit de rechtspraak van de Afdeling blijkt dat met het bekendmaken van de beschikking tot toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang in ieder geval geen maand (ECLI:NL:RVS:2017:1245) kan worden gewacht. Wat is dan wel voldoende snel? Dezelfde (ECLI:NL:RVS:2020:370) of de volgende dag (ECLI:NL:RVS:2021:1390) is in ieder geval voldoende snel. Zeven dagen lijkt ook nog voldoende snel te zijn (ECLI:NL:RVS:2020:514). De Afdeling achtte in wat oudere rechtspraak 14 dagen ook nog aanvaardbaar (ECLI:NL:RVS:2007:BB6346).

Onderaan de streep zou ik dus zeggen dat binnen twee weken op schrift stellen aanvaardbaar zou moeten zijn. Na twee weken wordt het spannender en zal het afhangen van de redenen voor de vertraging. Na een maand is het besluit sowieso niet snel genoeg op schrift gesteld.

Hoe toetst de bestuursrechter de spoedeisendheid?

Achteraf is het makkelijk oordelen. Een bestuursrechter bezit meer informatie over de overtreding dan de overheid had toen er een knoop moest worden doorgehakt. De bestuursrechter is dan ook terughoudend in zijn oordeel. De toets voor de vraag of terecht spoedeisende bestuursdwang is toegepast is volgens de Afdeling de volgende (ECLI:NL:RVS:2017:2830):

“2.2. Beoordeeld dient te worden of […] het college, gelet op de ten tijde van de besluitvorming […] bij hem aanwezige kennis en ter beschikking staande gegevens, ervan mocht uitgaan dat zich een overtreding […] voordeed en of het daarbij tot de conclusie kon komen dat een zodanig gevaarlijke situatie zich voordeed dat […] spoedeisende bestuursdwang was vereist om deze situatie te beëindigen.”

En wat als de bestuursrechter het achteraf toch niet spoedeisend vindt?

Het komt echter regelmatig voor dat de bestuursrechter toch meent dat de situatie onvoldoende spoedeisend was. In het geval van zowel zeer spoedeisende als spoedeisende bestuursdwang leidt die conclusie tot vernietiging van het hele besluit. Het niet bevoegd zijn om spoedeisende bestuursdwang toe te passen betekent namelijk dat de handhaving in zijn geheel onrechtmatig te achten is (ECLI:NL:RVS:2016:1268). Dat heeft ingrijpende consequenties voor de aansprakelijkheid van de overheid. Het betekent dat de bestuursdwang in beginsel onrechtmatig was en de overheid dus vermoedelijk een schadevergoeding moet gaan betalen.

Toch maar geen spoedeisende bestuursdwang dus?

De toepassing van (zeer) spoedeisende bestuursdwang kan een krachtig instrument zijn voor de overheid om snel in te grijpen. Er zijn wel veel valkuilen. Vanwege die valkuilen is er alle reden om als bestuursorgaan bij twijfel niet in te halen. Vaak is het verstandig om te kiezen voor een reguliere last onder bestuursdwang met een korte begunstigingstermijn. Daar zijn drie redenen voor.

De bestuursrechter zal altijd onderzoeken of een reguliere last niet mogelijk was.
Als er ten onrechte spoedeisende bestuursdwang wordt toegepast, dan is het besluit onbevoegd genomen. Dan zal het in zijn geheel worden vernietigd. Dat kan grote consequenties hebben voor het kostenverhaal, omdat er dan in het geheel geen publiekrechtelijke grondslag bestaat voor kostenverhaal. Bovendien kan de overtreder dan mogelijk aanspraak maken op schadevergoeding.
Bij het geven van een begunstigingstermijn bij een last, mag er rekening worden gehouden met dat er haast geboden is. Zo kan er vaak een reguliere last met een hele korte begunstigingstermijn worden opgelegd, én snel worden gehandeld.

Haastige spoed: is zelden goed!

Pas als bestuursorgaan alleen (zeer) spoedeisende bestuursdwang toe als het gelet op de omstandigheden echt niet anders kan. Is er geen andere keus, let dan goed op de verplichting om tijdig de bestuursdwang op schrift te stellen. Stel de overtreder verder zo snel mogelijk op de hoogte van de feitelijke toepassing van de bestuursdwang.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen. Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIn.