Het vlaggenverbod en artikel 7 van de Grondwet

12. De voorzieningenrechter beoordeelt of provinciale staten het vlaggenverbod mochten opnemen in hun verordening, waarbij hij deze regeling toetst aan artikel 7 van de Grondwet. Omdat het gaat om een regeling van een orgaan van een lagere overheid, staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet hier niet aan in de weg: de rechter mag het provinciale vlaggenverbod (ook) aan de Grondwet toetsen.

13. Het eerste en het tweede lid van artikel 7 van de Grondwet gaan over het openbaren van gedachten of gevoelens door de drukpers of door radio of televisie. Het derde lid gaat over andere middelen, waaronder ook het openbaren van gedachten of gevoelens met een vlag valt. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Grondwet heeft niemand daarvoor voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Met ‘de wet’ bedoelt de Grondwet een wet van de formele wetgever. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Grondwet mogen autonome regelingen van lagere overheden, zoals een provinciale verordening, zich daarom niet bemoeien met de inhoud van een mening die door een ‘ander middel’ wordt geuit.

14. Voor zover met een vlag een mening wordt geuit, ziet het Utrechtse provinciale vlaggenverbod op zichzelf niet op de inhoud van die uiting: het is bijvoorbeeld niet zo dat regenboogvlaggen wél, maar omgekeerde Nederlandse vlaggen níet zijn toegestaan. In zoverre staat het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Grondwet niet in de weg aan deze regeling, die wel mag voorzien in voorschriften over bijvoorbeeld de plaats en de wijze van openbaarmaking.

15. Wat echter moet worden onderkend, is dat het vlaggenverbod een zeer ruime geografische reikwijdte heeft. Uit artikel 7.12 van de verordening volgt dat het verbod betrekking heeft op alle locaties binnen het ‘Gebied landschappelijke waarden’ die zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats. Op de bij de verordening behorende kaart ‘Ondergrond en bodem kaart 2’ is het Gebied landschappelijke waarden verbeeld. Buiten de bebouwing van steden en dorpen beslaat dit gebied het gehele grondgebied van de provincie. Dat is op de zitting door gedeputeerde staten bevestigd. De voorzieningenrechter oordeelt dat het vlaggenverbod er hierdoor in feite op neerkomt dat aan een vlag als zelfstandig uitingsmiddel redelijkerwijs geen gebruik van enige betekenis meer wordt gelaten. Het verbod maakt het feitelijk functioneren van het recht om op deze wijze gedachten en gevoelens te openbaren daarmee volledig onmogelijk en dat is in strijd met
artikel 7, derde lid, van de Grondwet. De voorzieningenrechter verwijst ter vergelijking naar de rechtspraak in de zaken over de tekst ‘Jezus redt’ op een boerderijdak en over het ‘colorverbod’ op uitingen van, onder andere, logo’s van verboden motorclubs.1

16. Dit wordt niet weggenomen door de uitzonderingen op het vlaggenverbod. Hoewel in bijlage 17 bij de verordening in categorie M een uitzondering wordt gemaakt voor het uiten van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, is die uitzondering beperkt. Zij ziet volgens de tekst van de verordening namelijk alleen op borden en niet op vlaggen. Maar zelfs als die tekst zo geïnterpreteerd zou worden dat ook vlaggen daaronder vallen, dan geldt de uitzondering alleen voor uitingen ‘bij een erf in de nabijheid van een gebouw’. Op deze manier blijft het vlaggenverbod ook voor het uiten van een mening dus nog steeds gelden in het gehele landelijke en onbebouwde gebied van de provincie, terwijl het juist dat gebied is waar het op deze manier uiten van een mening vaak zal worden beoogd. Een boodschap op een vlag die op een erf wappert zal immers niet veel publiek bereiken.

17. Een andere uitzondering wordt in bijlage 17 bij de verordening in categorie L gemaakt voor maximaal vier vlaggen voor manifestaties. Daarover oordeelt de voorzieningenrechter dat uit de formulering “voor een manifestatie” moet worden afgeleid dat de vlag bedoeld is als uiting ten behoeve van een manifestatie. De vlag kan dan niet zelf een manifestatie zijn. Nog ongeacht de precieze betekenis en bedoeling van het begrip manifestatie moet dan ook worden vastgesteld dat deze uitzondering het niet mogelijk maakt om met een vlag als losstaand uitingsmiddel gedachten en gevoelens te openbaren, terwijl dat wel is wat zich hier voordoet. De vlaggen van verzoeker staan er immers niet ter ondersteuning van een concreet in tijd of plaats af te bakenen manifestatie, maar zijn bedoeld als zelfstandige uiting van onvrede.

18. Ook met de uitzonderingen uit de Interim Omgevingsverordening wordt het feitelijk functioneren van de vlag als uitingsmiddel in het landelijk gebied nog steeds volledig onmogelijk gemaakt, en wordt de reikwijdte die artikel 7, derde lid, van de Grondwet aan een provinciale regeling biedt om regels te stellen over de plaats van de uiting overschreden. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het provinciale vlaggenverbod, voor zover dat betrekking heeft op het uiten van een mening, onrechtmatig is vanwege strijd met artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Een dergelijk verbod mag alleen worden gegeven door de wetgever in formele zin of door provinciale staten als zij in medebewind een bevoegdheid uitoefenen die zij van die wetgever in formele zin hebben verkregen. Het verbod mag niet worden gegeven in een provinciale verordening binnen de autonome verordenende bevoegdheid van provinciale staten, zoals hier is gebeurd.

19. Het gevolg hiervan is dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen overtredingen van het vlaggenverbod, voor zover met een vlag een mening wordt geuit. De last onder dwangsom die aan verzoeker is opgelegd had daarom niet gebaseerd mogen worden op deze bepaling van de Interim Omgevingsverordening.