Preventief handhaven? Alleen bij klaarblijkelijke dreiging!

Print deze pagina

Preventieve handhaving betekent dat de overheid al ingrijpt voordat er een overtreding is. Dat is een uitzondering op het uitgangspunt in artikel 5:2 van de Awb, waaruit volgt dat er zonder overtreding geen handhaving kan zijn. De bevoegdheid om preventief te handhaven door middel van een preventie last onder dwangsom of bestuursdwang staat in artikel 5:7 Awb. In deze kernkennis blog lees je alles wat je moet weten over preventieve handhaving.

Preventieve handhaving

Artikel 5:7 Awb bepaalt dat:

een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.’


De gedachte achter deze bepaling is, aldus de wetgever, dat ‘niet in alle gevallen van de overheid [kan] worden verwacht, dat zij lijdzaam toeziet totdat de overtreding is gepleegd’ (Mvt, p. 89).

Niet bij een bestuurlijke boete

Als het gevaar voor overtreding klaarblijkelijk dreigt, mag er dus preventief handhavend worden opgetreden door oplegging van een herstelsanctie. Dat zal dan meestal in de vorm van een preventieve last onder dwangsom of een preventieve last onder bestuursdwang zijn. Het preventief opleggen van een bestraffende sanctie (zoals een bestuurlijke boete) is echter per definitie niet mogelijk. Dat is immers geen herstelsanctie.

Alleen als een overtreding klaarblijkelijk dreigt

Bij preventieve handhaving is er nog geen sprake van een overtreding. Het gaat dus om een situatie waarin niet eerder een overtreding is begaan. Zo overweegt de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2016:935):

‘Een preventieve last onder dwangsom kan derhalve slechts worden opgelegd als het een nieuwe, nog niet gepleegde overtreding betreft.’


De wetgever meent dat preventief gehandhaafd kan worden als ‘met een grote mate van waarschijnlijkheid (…) vaststaa[t] dat de overtreding zal plaatsvinden’ (MvT p.89). De Afdeling hanteert in het verlengde daarvan de volgende standaardoverweging (ECLI:NL:RVS:2020:2698):

‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:935), volgt uit artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.’


Hieruit volgt dat het duidelijk moet zijn welk voorschrift overtreden zal gaan worden en dat de overtreding ‘met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid [zal gaan] plaatsvinden’. Dat is in de praktijk een hoge drempel.

Road, Forest, Fall, Path, Trail, Trees, Woods, Foliage, Preventieve handhaving

Hoge drempel is terecht

De hoge drempel voor preventieve handhaving ook terecht, omdat er al wordt ingegrepen voordat iemand daadwerkelijk een overtreding heeft begaan. De wetgever erkent dat het gaat om een ingrijpende bevoegdheid die alleen in bijzondere gevallen mag worden ingezet (MvT p. 89).

Wanneer mag je preventief handhaven?

De omstandigheden die aanleiding kunnen geven om artikel 5:7 Awb toe te passen, kunnen zeer uiteenlopend zijn. Daarom benadrukt de wetgever dat de overheid altijd alle belangen moet afwegen bij de keuze om preventief te handhaven. Uit het feit dat die belangenafweging moet worden gemaakt, volgt dat (MvT, p. 90):

‘nauwkeurig moet vaststaan welke overtreding zal plaatsvinden, alsook dat de beslissing tot het opleggen van een sanctie pas kan worden genomen op een tijdstip waarop de betrokken belangen volledig kunnen worden overzien, dus veelal pas kort voor de overtreding. ’


Daarbij zijn de eventuele gevolgen van de overtreding ook van belang. De vraag of er schade ontstaat, is daarbij relevant, maar niet doorslaggevend. Dit komt volgens de wetgever omdat (MvT, p. 90):

‘vaak niet voorzienbaar is of zich als gevolg van de overtreding schade zal voordoen, noch hoe ernstig die zal zijn als zij zich voordoet. Uiteraard kan en moet de dreiging van ernstige schade wel een rol spelen bij de ingevolge artikel 3:4 Awb te verrichten belangenafweging. Maar het ontbreken van dergelijke schade betekent niet zonder meer, dat niet preventief kan worden opgetreden.’


Het klaarblijkelijk dreigende gevaar voor een overtreding kan volgen uit verklaringen van de toekomstige overtreder (ECLI:NL:RVS:2014:1795). Het kan echter ook uit uitgevoerde voorbereidingshandelingen volgen. Zo vat de rechtbank Noord-Holland samen (ECLI:NL:RBNNE:2020:1680):

‘Deze aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan ontleend worden aan de omstandigheid dat voorbereidingshandelingen verricht worden of voornemens, waaruit het overtreden van voorschriften afgeleid kan worden, kenbaar gemaakt worden.’


De verklaring van de (toekomstig) overtreder

De verklaring van de (toekomstig) overtreder over wat zijn intenties zijn is vaak een belangrijke bron. Een verklaring van de (toekomstig) overtreder moet wel heel concreet zijn. Het moet zien op de (dreigende) overtreding om als grondslag voor preventieve handhaving te kunnen dienen.

Dat een belanghebbende stelt het niet eens te zijn met de geldende regels, is dus niet voldoende (ECLI:NL:RVS:2016:984). Hetzelfde geldt voor een wervende tekst op een website over een mogelijk te houden feest. Ook dat is nog niet voldoende om preventief in te grijpen (ECLI:NL:RVS:2019:2853). Als de overtreder erkent dat in het verleden een overtreding plaatsvond, maar tegelijkertijd verklaart dat dit nu niet meer het geval is, dan is dat ook geen reden om aan te nemen dat sprake is van een klaarblijkelijk gevaar (ECLI:NL:RVS:2016:553). Hetzelfde geldt voor de situatie dat er in het verleden een overtreding heeft plaatsgevonden. Dat is op zichzelf geen reden om klaarblijkelijk gevaar aan te nemen (ECLI:NL:RVS:2019:3103). Ook het vermoeden dat er een overtreding heeft plaatsgevonden, is in beginsel onvoldoende (ECLI:NL:RVS:2016:984).

Als de toekomstige overtreder echter zonder omhaal verklaart een bepaalde activiteit te gaan verrichten, is dat wel voldoende (ECLI:NL:CBB:2012:BX6080)

Voorbereidingshandelingen – gedragingen van de (toekomstig) overtreder

Ook gedragingen van de overtreder zijn relevant (ook wel ‘voorbereidingshandelingen’). Voorbereidingshandelingen moeten wel met voldoende zekerheid tot de overtreding gaan leiden. Als de werkzaamheden dus ook nog tot een legaal resultaat kunnen leiden, dan zijn die voorbereidingshandelingen onvoldoende om preventief te handhaven (ECLI:NL:RVS:2019:856). Ook als er nog veel andere werkzaamheden nodig zijn voordat de overtreding er is, is er geen klaarblijkelijk gevaar (ECLI:NL:RVS:2020:2698).

Eerder preventief handhaven bij grote gevolgen overtreding

De rechtspraak over preventieve handhaving is heel casuïstisch. In algemene zin geldt echter dat hoe ernstiger de gevolgen van de overtreding zijn en hoe waarschijnlijker het is dat de overtreding plaats zal vinden, des te groter de kans dat de bestuursrechter preventief handhaven aanvaardbaar zal vinden.

De gevallen waarin er dreigende milieuschade is, lenen zich bij uitstek voor preventief handhaven. De wetgever noemt ernstige dreigende milieuschade als een voorbeeld waarin (zelfs) preventief spoedeisende bestuursdwang kan worden ingezet (Mvt, p. 90). Bij dreigende ernstige milieuschade is de conclusie daarom al snel dat er aanleiding is om in te grijpen. Zo vond de rechtbank Noord-Nederland preventief toepassen van bestuursdwang gerechtvaardigd bij het faillissement van een bedrijf. Er was personeel nodig om de processen in de inrichting te monitoren met als doel om de risico’s te beheersen, terwijl de curator had verklaard dat er binnenkort waarschijnlijk geen personeel meer aanwezig zou zijn. Daarnaast ontbrak er zicht op voortzetting van de activiteiten of ordentelijke buitenwerkingstelling van de inrichting (ECLI:NL:RBNNE:2017:439).

Maar ook bij beperkte gevolgen is preventief handhaven mogelijk

De gevolgen van de overtreding lijkt in de afweging echter niet per definitie doorslaggevend te zijn. Zo vinden bestuursrechters preventief handhaven soms ook aanvaardbaar in gevallen waarin de schade heel beperkt (of afwezig) is, of het algemene belang bij handhaving niet bijzonder groot, mits de overtreding maar met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal gaan plaatsvinden.

Een voorbeeld hiervan is een geval waarin de Afdeling preventief handhaven aanvaardbaar vond tegen een pandeigenaar die zijn pand had verbouwd om te gebruiken voor kamerverhuur, in strijd met de geldende bestemming. De verbouwing was afgerond en de huurcontracten voor de kamers waren reeds getekend, dus was preventief handhaven aanvaardbaar (ECLI:NL:RVS:2014:3603).

Het verschil tussen preventieve handhaving en handhaving ter voorkoming van gevaar voor herhaling

In de praktijk worstelen juristen vaak met de vraag of preventieve handhaving kan als er in het verleden ooit een overtreding is geweest. Immers, op het moment dat er eerder een overtreding is geweest, dan is er sprake van handhaving ter voorkoming van een incidentele overtreding. Dan is juist geen sprake van preventieve handhaving. Liever handhaaft de overheid ook ter voorkoming van herhaling, omdat de drempel voor een geslaagd handhavingsbesluit in zo’n geval aanmerkelijk lager ligt.

Waar de grens tussen ‘gevaar voor herhaling’ en ‘preventieve handhaving’ ligt, is echter niet zo goed te zeggen. A-G Wattel heeft in zijn conclusie hierover gesuggereerd dat na een jaar geen sprake is van handhaving ter voorkoming van herhaling (ECLI:NL:RVS:2020:738). Die suggestie heeft de Afdeling echter nadrukkelijk niet gevolgd. Zo overweegt de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2020:2571):

‘In verband met het uiteenlopende karakter van de verschillende overtredingen en het diverse palet aan onderliggende normen acht de Afdeling het niet mogelijk om in algemene zin te bepalen gedurende welke termijn na het plaatsvinden van een niet-voortdurende overtreding nog een herstelsanctie kan worden opgelegd ter voorkoming van herhaling van die overtreding (de zogenaamde bevoegdheidsvervaltermijn). Deze termijn zal per overtreding moeten worden vastgesteld.’


Zie ook mijn blog daarover. Je zal dus van geval tot geval moeten kijken of er nog gehandhaafd wordt tegen een reeds begane overtreding, of dat er preventief gehandhaafd moet worden tegen een nieuwe overtreding.

Over de auteur

Thomas Sanders is advocaat en partner bij AKD advocaten. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden, bedrijven en burgers in handhavingsgeschillen.

Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.

Print deze pagina

Leave a Reply

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.