18. De rechtbank stelt vast dat de minister alleen die boeterapporten openbaar heeft gemaakt die hebben geleid tot boetes die in rechte vast staan. De boeterapporten die (nog) niet tot boetes hebben geleid heeft de minister onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 september 2029 niet openbaar gemaakt, omdat hier sprake zou zijn van onevenredig nadeel voor het desbetreffende bedrijf.

19. In haar uitspraak van 11 september 2019 herhaalt de Afdeling haar beslissing uit een eerdere uitspraak, dat in het kader van de toezichthoudende taak past dat boetebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van de toezichthoudende taak. En dat van onevenredige benadeling sprake kan zijn indien het boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Verder volgt uit de uitspraak onder r.o. 5.1. (eerste deel), dat de situatie dat er een boeterapport is, maar geen boete is opgelegd, omdat het betrokken bedrijf blijkbaar niet als overtreder kon worden aangemerkt, gelijk moet worden gesteld met de situatie waarin een boetebesluit uiteindelijk in rechte geen stand houdt en de betrokken rechtspersoon ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. In die situaties wordt een bedrijf dus wel onevenredig benadeeld bij openbaarmaking. In r.o. 5.1. (tweede deel) gaat het over de situatie dat er een inspectierapport is, een boeterapport, een zienswijze van het betrokken bedrijf en een besluit waarin staat dat de boeterapporten niet tot een boete hebben geleid. In die situatie is het volgens de Afdeling voor een gemiddelde lezer voldoende duidelijk dat de boeterapporten en de bijbehorende documenten niet tot het opleggen van een boete hebben geleid, en is er dus geen onevenredige benadeling bij openbaarmaking.

19.1.Uit het voorgaande volgt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat er meer smaken zijn dan verweerder heeft onderkend. Van belang is of een bedrijf (niet) als overtreder kan worden aangemerkt, maar ook of voor de gemiddelde lezer voldoende duidelijk is dat de openbaar te maken documenten niet tot een boete hebben geleid en het betrokken bedrijf een zienswijze heeft kunnen geven. Dan is er (in beginsel) geen sprake van onevenredige benadeling.

19.2De minister heeft zich bij de beoordeling van de documenten echter beperkt tot de vraag of een opgelegde boete in rechte vast staat. De minister heeft immers alleen onderscheid gemaakt tussen enerzijds documenten met informatie over boetes die in rechte vaststaan en anderzijds documenten met informatie over boetes die niet zijn opgelegd of niet zijn gehandhaafd. Hij heeft geen onderscheid gemaakt naar de redenen waarom het in die situaties niet tot een boete heeft geleid, of het desbetreffende bedrijf al dan niet een zienswijze heeft kunnen geven en of uit de documenten zelf duidelijk is dat geen boete is opgelegd. FNV voert dan ook terecht aan dat de minister hiermee een te grove maatstaf heeft gehanteerd. De informatie over boetes die in rechte vaststaan, is terecht openbaar gemaakt. Er is echter geen rechtsgrond om informatie altijd en helemaal te weigeren over alle inspecties die niet tot een boete hebben geleid.

20.1Indien sprake is van een boeterapport, kennelijk zonder verdere informatieve documenten, terwijl geen boete is opgelegd, omdat het bedrijf blijkbaar niet als overtreder kon worden aangemerkt, maar dit niet uit de documenten blijkt (mogelijk van toepassing op bijvoorbeeld de zaaknummers [zaaknummers] ) zou hier bij openbaarmaking van onevenredig nadeel sprake kunnen zijn. Nu de rechtbank kennelijk niet over alle documenten van die zaken beschikt (de minister bijvoorbeeld stelt dat bij zaak [nummer] een bezwaar gegrond is verklaard, maar hierover ontbreken documenten), kan zij hierover geen definitief oordeel geven.

20.2Over bijvoorbeeld zaaknummers [zaaknummers] stelt de minister dat er is afgezien van het opleggen van een boete. De rechtbank echter heeft onder deze zaaknummers in het geheel geen of niet complete documenten aangetroffen, zodat de rechtbank dit niet kan beoordelen.

20.3Ook de overige redenen die hebben geleid tot het afzien van het opleggen van de boete zijn met toestemming van verweerder op de openbare zitting besproken. In overige zaaknummers waarin de minister geen boetes heeft opgelegd, gaat het om gevallen waarin een boete niet passend werd geacht ( [zaaknummers] ), waarin niet conform de handhavingsinstructie is gehandeld ( [zaaknummers] ) of om wat wordt genoemd “formele gronden” ( [zaaknummers] ). Ook in dit soort gevallen, bij openbaarmaking van stukken waaruit de context voldoende naar voren komt, waarbij het voor een gemiddelde lezer voldoende duidelijk zou kunnen zijn dat de boeterapporten en de bijbehorende documenten niet tot het opleggen van een boete hebben geleid, is niet zonder meer sprake van onevenredig nadeel bij openbaarmaking. Als er al nadeel is, zou dat onevenredig moeten zijn en na afweging van alle belangen ook doorslaggevend. Gezien het zwaarwegend belang van openbaarmaking van gegevens over de wijze van uitvoering van het toezicht om dit te kunnen controleren, is dit niet in alle gevallen een gegeven. Zeker niet omdat het betrokken bedrijf niet wordt blootgesteld aan het risico dat een gemiddelde lezer meent dat er een boete is opgelegd, terwijl dat niet het geval is. Daarbij is ook van belang of het desbetreffende bedrijf in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze te geven.