20. Op basis van artikel 5:49 van de Awb moet verweerder een vermeend overtreder inzage bieden in de gegevens waarop een voorgenomen bestuurlijk boetebesluit berust. Uit artikel 7:4, tweede lid, van de Awb volgt bovendien, dat verweerder in de bezwaarfase alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage legt. Verder brengt artikel 8:42, eerste lid, van de Awb mee, dat in de beroepsfase alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank worden gezonden. Deze bepalingen borgen dat de vermeende overtreder de tijd en middelen heeft die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging.

21. Op grond van deze bepalingen heeft eiseres recht op stukken die relevant zijn voor de besluitvorming over de bestuurlijke boete; daaronder vallen in ieder geval alle stukken die moeten dienen tot onderbouwing van de beslissing tot het opleggen van de boete, maar ook informatie die eiseres kan ontlasten.4 Dat zijn de stukken die ter raadpleging tot de beschikking van verweerder staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van bestaande geschilpunten.5 Buiten het bereik vallen stukken die zich alleen bevinden onder derden, ook als verweerder van het bestaan daarvan weet.6 Stukken die feitelijk geen rol bij de besluitvorming hebben gespeeld, hoeven niet te worden verstrekt.7

22. In de brief van 14 augustus 2023 heeft verweerder de aanleiding voor het strafrechtelijk onderzoek toegelicht. Uit die toelichting komt naar voren, dat een toezichthouder van de Inspectie in mei 2020 een rapport van bevindingen heeft opgemaakt en tegen eiseres aangifte heeft gedaan van valsheid in geschrifte. Deze aangifte heeft plaatsgevonden bij de directie opsporing van de Inspectie. Deze eenheid heeft vervolgens een strafrechtelijk onderzoek verricht onder leiding van het OM. Dat onderzoek is in 2021 geëindigd. Tot strafvervolging is het niet gekomen.

23. De rechtbank stelt vast, dat verweerder hiermee heeft gehandeld volgens het wettelijk uitgangspunt van artikel 5:44, tweede lid, van de Awb. Dit houdt in, dat een strafbaar feit eerst aan het OM wordt voorgelegd. Er waren concrete aanwijzingen dat voor de administratie van eiseres valse stukken werden opgemaakt. Er zijn geen indicaties dat het initiëren van dit onderzoek en de uitoefening van daarmee gemoeid zijnde strafvorderlijke bevoegdheden, zijn ingegeven door andere motieven dan het opsporen van valsheid in geschrifte en de eventuele vervolging van verdachte voor dit misdrijf. Evenmin zijn er feitelijke aanknopingspunten die erop duiden, dat tijdens het strafrechtelijk onderzoek bevoegdheden zijn uitgeoefend met het oog op bestuursrechtelijke sanctionering. Voor misbruik van onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden ziet de rechtbank dus geen aanwijzingen.

24. Uit het boeterapport blijkt niet dat verweerder bij de besluitvorming acht heeft geslagen op de inhoud van het strafdossier. Verder heeft verweerder de scheiding van onderzoekstaken geloofwaardig toegelicht in zijn verweerschrift. Het strafrechtelijk onderzoek is uitgevoerd door de directie “opsporing” en het bestuursrechtelijk onderzoek binnen de directie “meldingen en verzoeken”. De inspecteurs die het bestuursrechtelijk onderzoek deden waren niet betrokken bij het strafrechtelijk onderzoek en er is geen aanwijzing dat deze eenheid de beschikking had over het strafdossier. Ook is er geen aanwijzing dat in deze onderzoeken, dan wel bij de totstandkoming van het boetebesluit, inhoudelijke afstemming heeft plaatsgevonden tussen ambtenaren van de verschillende eenheden. Zoals verweerder heeft aangegeven, hebben die eenheden ook geen toegang tot elkaars systemen. Ook overigens is niet gebleken dat het strafdossier ten grondslag heeft gelegen aan de besluitvorming, of dat met behulp van strafrechtelijke onderzoeksbevoegdheden bewijs is verkregen dat een rol heeft gespeeld bij de boeteoplegging. Dat de directie opsporing onderdeel uitmaakt van de Inspectie en het strafdossier in organisatorische zin dus binnen het bereik van de Inspectie dan wel van verweerder heeft gestaan, is niet doorslaggevend. Er zijn onvoldoende aanknopingspunten om het strafdossier aan te merken als onderdeel van de zaakstukken in de zin van artikel 5:49, 7:4, dan wel 8:42 van de Awb.

25. De door eiseres gestelde mededeling van het Openbaar Ministerie over doorzending van het strafdossier, is door verweerder betwist en verder niet aannemelijk gemaakt. Daarnaast steunt de vermeende bevestiging door de heer Baas over zijn kennis van het strafdossier, alleen op een passage in een brief van de gemachtigde van eiseres. Hierin liggen geen redenen om te twijfelen aan de toelichting van verweerder.

26. Het betoog dat in strijd is gehandeld met het verbod van doelafwending of een andere vorm van misbruik, heeft verder geen noemenswaardige feitelijke onderbouwing. Dit betoog is kennelijk ingegeven door het oogmerk om toegang te krijgen tot stukken. De verdachtmakingen over de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden kunnen de omvang van het geschil niet zodanig verruimen, dat het strafrechtelijke dossier binnen het bereik van artikel 5:49, 7:4, dan wel 8:42 van de Awb komt.

27. Verweerder heeft het strafdossier en daarmee het proces-verbaal dus terecht buiten de reikwijdte van de zaakstukken gesitueerd.

28. De rechtbank is het wel met eiseres eens, dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat zij moet aangegeven wat haar belang bij de stukken is. Dat is niet het juiste criterium bij het bepalen welke stukken tot de zaak behoren. In zoverre schiet de motivering van het bestreden besluit dus tekort. Hierin ligt ook besloten, dat verweerder de reikwijdte van de zaakstukken niet met het juiste criterium heeft afgebakend. In zoverre is het beroep dus gegrond. Toepassing van het juiste criterium, leidt gezien het voorgaande echter niet tot een ander antwoord op de vraag of eiseres recht heeft op het strafdossier. De overwegingen in deze uitspraak kunnen dus in de plaats treden van dit gebrekkige onderdeel van het bestreden besluit.8

29. De correspondentie maakt deel uit van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Daarom heeft eiseres in beginsel recht op deze stukken. Desondanks kunnen er gewichtige redenen zijn om van verstrekking af te zien.9

30. Verweerder heeft overwogen, dat inzage in de inhoud van de correspondentie niet opweegt tegen het belang dat een officier van justitie vrijelijk met een onderzoeksteam kan corresponderen. Omdat eiseres de rechtbank geen toestemming heeft verleend om op grondslag van deze stukken uitspraak te doen, moet de rechtbank het oordeel van verweerder over de inhoud van de correspondentie onderschrijven. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder dus afzien van verstrekking van de correspondentie.

31. De rechtbank noteert daarbij, dat verweerder de weigeringsgronden uit de Woo niet rechtstreeks heeft toegepast, maar heeft gewezen op de erkenning van het opsporing- en onderzoeksbelang onder het regime van de Woo. Verweerder mocht bij zijn afweging ook rekening houden met de zienswijze van het OM. Van ongeoorloofde inmenging door het OM is geen sprake.

32. De gestelde tegenstrijdigheden in de standpuntbepaling van verweerder over de omvang van de zaakstukken, duiden niet op het verhullen van onregelmatigheden. Het is niet verdacht dat tijdens de bezwaarfase verschillende inzichten hebben bestaan over de reikwijdte van de zaakstukken. De in deze zaak gevoerde discussie over de omvang van de zaakstukken, is geen alledaags vraagstuk en vraagt om een zorgvuldige standpuntbepaling. Dat kan leiden tot voortschrijdend inzicht.

33. Anders dan eiseres meent, kan uit het stopzetten van het strafrechtelijk onderzoek niet worden opgemaakt dat er ontlastend bewijs is dat verborgen wordt gehouden. Dat het feitencomplex niet heeft geleid tot strafvervolging, hoeft geen betekenis te hebben voor het bewijs van in het kader van bestuursrechtelijke punitieve handhaving tegen overtreding van het bepaalde in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.

34. Eiseres verbindt verstrekkende conclusies aan het zwartlakken van passages in de getuigenverklaring van medewerker Van Ruiten. Het feit dat alsnog een ongelakte versie van deze verklaring is verstrekt, ontkracht echter het verwijt dat verweerder informatie achterhoudt.

37. Er is geen grond voor de stelling dat verweerder een besluit wil handhaven dat geen stand kan houden. Voor een reële proceskostenvergoeding is dus geen aanleiding.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBDHA:2024:5551