Mogelijkheden om bewijsmiddelen in te brengen

4.       De hoofdregel is dat partijen gedurende een procedure nieuwe bewijsmiddelen mogen indienen. Dat geldt voor de bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsfase. Met de term ‘nieuwe bewijsmiddelen’ wordt hier bedoeld: de bewijsmiddelen die partijen indienen in bezwaar, in beroep en in hoger beroep die zij in een eerdere procedurele fase niet naar voren hebben gebracht. De rechtspraak waarin de Afdeling oordeelde dat een appellant in beroep onder bepaalde omstandigheden geen bewijsstukken meer mocht indienen die hij niet in de bestuurlijke fase had ingediend, past de Afdeling al enige tijd niet meer toe. In die rechtspraak ging het om bewijsstukken die een appellant op grond van artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) moest indienen. Als een appellant in de bestuurlijke fase de gelegenheid had gekregen deze bewijsstukken over te leggen en er geen goede reden was waarom hij daarvan geen gebruik had gemaakt, moest de bestuursrechter die bewijsstukken naar het oordeel van de Afdeling buiten beschouwing laten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2247. De redenen waarom de Afdeling deze rechtspraak al enige tijd geleden heeft verlaten liggen in (a) het recht op gelijke proceskansen (equality of arms), (b) de ontwikkeling dat de bestuursrechter meer belang hecht aan materiële waarheidsvinding en (c) de rechtseenheid ten opzichte van de andere hoogste bestuursrechters. Omdat procespartijen met enige regelmaat een beroep doen op die oude rechtspraak, wordt hier expliciet duidelijkheid geboden over de lijn die de Afdeling hanteert.

5.       Net als bij het indienen van nieuwe gronden stelt de goede procesorde in beroep en hoger beroep grenzen aan de mogelijkheid om in een lopende procedure nieuw bewijs in te brengen. Voor nieuwe gronden én voor nieuw bewijs hanteert de Afdeling twee oriëntatiepunten om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden:

– Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?

– Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?

Voor nieuwe gronden overwoog de Afdeling dit al in haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, onder 4.6. Bij de invulling van deze twee oriëntatiepunten speelt een rol of het bewijsmiddel eerder had kunnen worden ingediend. Ook de omvang van een bewijsmiddel, de complexiteit ervan en de deskundigheid die vereist is om daar adequaat op te reageren, zijn hierbij van belang. In de uitspraak van 9 februari 2022 wordt ook nog genoemd dat in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde wordt gesteld. Dat is hier niet als apart oriëntatiepunt opgenomen. De vraag of de goede procesorde in de weg staat aan een inhoudelijke bespreking laat zich dus altijd beantwoorden met de hiervoor genoemde twee oriëntatiepunten.

6.       Als het bestuursorgaan een aanvraag onvolledig vindt en daarom die aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling laat, kan niet altijd een nieuw bewijsmiddel in beroep of in hoger beroep worden ingebracht. In de bezwaarfase kan het bestuursorgaan er voor kiezen om op basis van het nieuwe bewijs een inhoudelijk besluit te nemen en dus de aanvraag alsnog af of toe te wijzen. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7360, onder 2.3. Het kan zijn dat de bestuursrechter van het bestuursorgaan vergt dat het een belangenafweging maakt om wel of niet alsnog inhoudelijk te beslissen indien in de bezwaarfase de benodigde gegevens alsnog zijn ingebracht. Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2793, onder 4.12-4.12.7.

Als het bestuursorgaan in het besluit op bezwaar niet alsnog inhoudelijk beslist op de aanvraag, blijft de beslissing om de aanvraag buiten behandeling te laten in stand. De omvang van het geding bij de rechter beperkt zich dan tot de rechtsvraag of het college terecht heeft geconcludeerd dat de aanvraag onvolledig was en vervolgens om die reden buiten behandeling heeft mogen laten. Dat betekent dat in beroep en hoger beroep die bewijsmiddelen een rol kunnen spelen die gaan over de vraag of de aanvraag inderdaad onvolledig was en de vraag of de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn volledig was. Kortom: alleen rechtsvragen die rijzen over het buiten behandeling laten van de aanvraag als zodanig. De bestuursrechter laat bewijsmiddelen die zijn bedoeld om de onvolledige aanvraag alsnog aan te vullen, in beroep en hoger beroep buiten beschouwing. Die bewijsmiddelen vallen buiten de omvang van het geding. Het bestuursorgaan kan vanzelfsprekend gedurende de behandeling van het beroep of hoger beroep op basis van deze bewijsstukken alsnog een inhoudelijk besluit nemen over de aanvraag.

7.       Soms beperken de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift de mogelijkheid om later in de procedure nieuw bewijs in te brengen. Dan ligt het uiterste tijdstip waarop bewijsmiddelen kunnen worden ingebracht in de aanvraagfase of de bezwaarfase. Te denken valt aan tenderprocedures in een subsidieregeling. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8283, onder 4.1, en 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:687, onder 8.4. Deze beperking is ook terug te vinden in de rechtspraak van de andere hoogste bestuursrechters. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2934, onder 4.2.

Mogelijkheden om nieuwe gronden aan te voeren

8.       De Afdeling zet hierna de mogelijkheden uiteen om in beroep of hoger beroep nieuwe gronden tegen een besluit aan te voeren. Een nieuwe grond in beroep is een grond die niet naar voren is gebracht in de bestuurlijke fase: de bezwaarfase of zienswijzefase. Een nieuwe grond in hoger beroep is een grond die niet is aangevoerd in beroep. Het gaat in de volgende overwegingen steeds over nieuwe gronden in zaken waarin de Afdeling de rechter in eerste (en enige) aanleg of de hogerberoepsrechter is. Daarbij staat de vraag centraal of de Afdeling een zogenoemde grondentrechter hanteert. Zo’n grondentrechter houdt in dat nieuwe gronden in een volgende fase van de procedure niet meer kunnen worden aangevoerd.

-van de bestuurlijke fase naar de beroepsfase

9.       Tussen de bestuurlijke fase en beroep geldt geen grondentrechter. Dat betekent dat in beroep gronden tegen een besluit kunnen worden aangedragen die niet in de bestuurlijke fase naar voren zijn gebracht. Dat kan ook nog na afloop van de beroepstermijn, maar daarvoor gelden wel twee beperkingen. Het kan zijn dat een wettelijk voorschrift deze mogelijkheid uitsluit. Voorbeelden zijn artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet en artikel 16.86 van de Omgevingswet. Ook kan het zijn dat de goede procesorde zich tegen de bespreking van de nieuwe beroepsgrond verzet (zie overweging 5). In zaken waarin de Afdeling een deskundigenbericht aan de STAB vraagt, is van dat laatste in ieder geval sprake als nieuwe gronden worden ingediend later dan drie weken nadat de adviesaanvraag is verzonden. Zie de uitspraak van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1043, onder 3.1 en 3.2.

-van de beroepsfase naar de hogerberoepsfase

10.     In geschillen buiten het omgevingsrecht geldt tussen beroep en hoger beroep geen grondentrechter. Dat betekent dat in hoger beroep in die geschillen nieuwe gronden kunnen worden aangedragen. Dit geldt uiteraard ook hier niet als een wettelijk voorschrift het aandragen van nieuwe gronden in hoger beroep niet mogelijk maakt of beperkt. Dat is bijvoorbeeld het geval in de Vreemdelingenwet 2000, die voor het hoger beroep een grievenstelsel kent. De Afdeling bespreekt onder 10.1-10.3 de hoofdregels voor het inbrengen van nieuwe gronden. Onder 10.4 staan eerdere uitspraken van de Afdeling waarin dat is bepaald.

10.1.  In zaken waarin geen grondentrechter in hoger beroep wordt toegepast gelden wel enige beperkingen voor het aanvoeren van nieuwe gronden. De Afdeling laat gronden die in beroep uitdrukkelijk zijn prijsgegeven en in hoger beroep (opnieuw) worden aangevoerd buiten beschouwing. Datzelfde geldt voor gronden die gaan over een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze waarmee in eerste aanleg is ingestemd.

10.2.  Voor nieuwe beroepsgronden die na afloop van de hogerberoepstermijn worden aangedragen geldt verder dat deze buiten beschouwing worden gelaten als de goede procesorde zich tegen bespreking van die gronden verzet (zie overweging 5).

10.3.  In omgevingsrechtelijke zaken geldt een grondentrechter tussen beroep en hoger beroep. Dat betekent dat in een hoger beroep in een omgevingsrechtelijke zaak alleen gronden kunnen worden aangedragen die ook in beroep zijn aangevoerd. De Afdeling kan een uitzondering maken op dit uitgangspunt als uitgesloten is dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. Maar deze uitzondering geldt niet voor zaken waarop artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet of artikel 16.86 van de Omgevingswet van toepassing is.

De grondentrechter in omgevingsrechtelijke zaken geldt, zoals gezegd, voor nieuwe beroepsgronden, maar niet voor nadere argumenten ter onderbouwing van eerder ingebrachte gronden. Dergelijke argumenten kunnen in hoger beroep dus wel voor het eerst worden aangevoerd, tenzij de goede procesorde zich tegen de bespreking van die argumenten verzet.

Ook in omgevingsrechtelijke zaken gelden de twee beperkingen die zijn besproken onder 10.1.

10.4.  Voor zaken buiten het omgevingsrecht heeft de Afdeling het voorgaande toegelicht in haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, onder 4-4.6.

Voor omgevingsrechtelijke zaken heeft de Afdeling het voorgaande toegelicht in de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, onder 6-8. In die uitspraak is ook aangegeven welke zaken als omgevingsrechtelijke zaken worden aangemerkt. In de uitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:693, onder 6, heeft de Afdeling geoordeeld dat in planschadezaken geen grondentrechter wordt toegepast.

11.     Wat de Afdeling hiervoor onder 10-10.4 overwogen heeft, gaat over de hoofdregels die gelden voor het inbrengen van nieuwe gronden. Hieronder bespreekt de Afdeling nog twee specifieke situaties.

-nieuwe gronden na vernietiging of tussenuitspraak

12.     In de rechtspraak van de Afdeling is de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeligere positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit en die gronden daarover gaan.

Anders dan in de hierboven opgenomen overwegingen onder 8 gaat het hier dus om gronden die niet alleen nieuw zijn ten opzichte van de voorafgaande fase, maar ook nieuw zijn ten opzichte van de procedure die leidde tot de vernietiging. Als die gronden redelijkerwijs toen naar voren gebracht hadden kunnen worden, kan dat niet meer na de vernietiging, tegen het nieuwe besluit. Concreet gaat het om de volgende situaties waarin zulke nieuwe gronden niet meer naar voren gebracht kunnen worden:

–         in een beroep tegen een nieuw besluit op bezwaar na vernietiging van een eerder besluit op bezwaar; zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3405, onder 14.2;

–         in een beroep tegen een nieuw besluit dat wordt genomen na de vernietiging van een eerder besluit en waarvoor niet opnieuw afdeling 3.4 van de Awb is toegepast; zie bijvoorbeeld de uitspraken van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1791, onder 4.1, en 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:220, onder 13.1.

12.1.  Ook bij een zienswijze of beroep tegen een nieuw besluit dat is genomen na een tussenuitspraak (bestuurlijke lus) geldt op dezelfde manier de beperking dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Ook als een bestuursorgaan in reactie op een tussenuitspraak geen nieuw besluit neemt, maar nieuw onderzoek of een nieuwe motivering aan zijn oorspronkelijke besluit ten grondslag legt, geldt deze beperking op dezelfde manier. In de zienswijze waarmee een partij reageert op deze herstelhandeling van het bestuur kunnen dan geen gronden worden aangevoerd die al voor de tussenuitspraak aangevoerd hadden kunnen worden. Concreet gaat het om de volgende situatie waarin geen nieuwe gronden naar voren gebracht kunnen worden:

–         in een zienswijze of beroep tegen het besluit of de andere herstelhandeling van een bestuursorgaan ter uitvoering van de opdracht in een tussenuitspraak, de uitspraken van 31 augustus 2016; ECLI:NL:RVS:2016:2367, onder 6, en 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1039, onder 25.

-nieuwe gronden tegen niet eerder bestreden besluitonderdelen

13.     Artikel 6:13 van de Awb staat eraan in de weg dat een partij in beroep gronden indient tegen een onderdeel van een besluit dat zij niet in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld, de zogenoemde onderdelentrechter. Dergelijke gronden worden wel besproken als haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij dat onderdeel niet in de bestuurlijke fase heeft bestreden. Dat laatste is onder meer het geval als een besluit in de bestuurlijke fase is gewijzigd en de appellant door die wijziging in een nadeligere positie is gebracht.

13.1.  Wat hiervoor staat onder 13 geldt niet voor beroepen van belanghebbenden tegen omgevingsrechtelijke besluiten die voorbereid zijn met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. De belanghebbende kan in beroep tegen zo’n besluit gronden tegen alle onderdelen van een besluit aanvoeren, ook zonder dat daarover een zienswijze naar voren is gebracht. Dat is een gevolg van het zogenoemde Varkens in Nood-arrest van het Hof van Justitie. De Afdeling heeft dit toegelicht in haar uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, onder 4.3-4.9.

Voor beroepen van niet-belanghebbenden tegen zo’n besluit geldt de beperking om in beroep gronden naar voren te brengen tegen een onderdeel van een besluit waarover geen zienswijze naar voren is gebracht wel. Dat doet zich alleen voor als de zienswijzeprocedure open staat voor een ieder. De Afdeling heeft dit toegelicht in haar uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1604, onder 4.2.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2024:2853