AB 2020/111
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE
24 december 2019, nr. 201807930/1/A1
(Mrs. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, F.C.M.A.
Michiels, J.Th. Drop)
m.nt. T.N. Sanders
Art. 5:37 Awb
ECLI:NL:RVS:2019:4452
Behandeling door psychiater en het hebben van een Wajong-uitkering zijn geen bijzondere omstandigheden die in de weg staan aan invordering van een dwangsom. Bestuursorgaan heeft beleidsruimte bij het nemen van een besluit op een verzoek om kwijtschelding of op een verzoek om een betalingsregeling.
Noot
Auteur: T.N. Sanders
1.
Het is zeer zelden het geval dat een beroep op bijzondere omstandigheden bij de invordering van dwangsommen of kostenverhaal slaagt en het is al helemaal zeldzaam dat de persoonlijke (gezondheids-)situatie van een appellant daarin de doorslag geeft. Ik ken zelf maar een voorbeeld: AB 2017/271 (hoarding syndroom leidt tot vermindering van 50%). Terzijde wijs ik wel nog op AB 2019/124 (medische situatie leidt tot het moeten afzien van handhaving tegen permanente bewoning), aangezien ik veronderstel dat die situatie ook in de weg zou hebben gestaan aan de invordering van een dwangsom. De lat ligt dus (heel) hoog. Het is dus niet verwonderlijk dat appellante in deze uitspraak er niet in slaagt om bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken. Zij heeft haar beroep weliswaar onderbouwd met stukken (wat de meeste appellanten nalaten), waaruit blijkt dat zij bij een psychiater onder behandeling is (voor PTSS klachten) en dat zij een Wajong-uitkering ontvangt, maar dat is onvoldoende om aan te nemen “dat invordering van de dwangsom zodanig ernstige gevolgen voor haar gezondheid of haar financiële situatie zal hebben” dat van invordering moet worden afgezien.
2.
Wat mij opviel aan deze uitspraak is wat de Afdeling vervolgens zegt over de twee nevenbeschikkingen: het besluit om een verzoek om kwijtschelding af te wijzen en het besluit om het verzoek om een betalingsregeling af te wijzen. Over de materiële normering van nevenbeschikkingen is relatief weinig rechtspraak (zie: T.N. Sanders, Invordering door de overheid, Den Haag, 2018, p. 252 e.v.). Daarbij komt dat het toetsingskader zelden expliciet wordt verwoord door bestuursrechters. In deze uitspraak formuleert de Afdeling dat toetsingskader wel helder voor beide beschikkingen, zodat het de moeite waard is om dat te signaleren in de AB.
3.
Appellante vraagt primair om de dwangsommen kwijt te schelden. Over het besluit om kwijt te schelden is in de Awb niets geregeld. Artikel 4:125 Awb noemt het besluit om kwijt te schelden als nevenbeschikking die geconcentreerd moet worden behandeld, maar daar blijft het dan ook bij. Het besluit om een geldschuld al dan niet kwijt te schelden is dus in feite een impliciete bevoegdheid (‘wie het meerdere mag, mag ook het mindere’), die niet materieel genormeerd is (en dus discretionair is). Dat zegt de Afdeling hier ook: het bestuursorgaan mag kwijtschelden en heeft daarbij beleidsruimte. Die toetsing lijkt meer ruimte te bieden voor het evenredigheidsbeginsel dan volgens mij in de praktijk het geval is. Mijn conclusie in mijn proefschrift was dat door bestuursrechters bij de toetsing van een besluit om een kwijtscheldingsverzoek af te wijzen feitelijk aangesloten wordt bij de materiële norm die geldt bij de invordering van de geldschuld waar het om gaat. Met andere woorden: bij dwangsommen wordt het pas onredelijk om niet kwijt te schelden als er sprake is van een bijzondere omstandigheid die invordering in de weg zou hebben gestaan. Dat is ook logisch. Anders zou je bij het besluit tot invorderen een strengere toets toepassen dan bij het verzoek om kwijtschelding, terwijl het feitelijk om dezelfde dwangsom gaat. Dan heb je straks de gekke situatie dat je eerst spijkerhard bent bij het besluit om in te vorderen (‘invorderen, tenzij’), maar daarna boterzacht bent bij het besluit om kwijt te schelden. Ook hier lijkt de Afdeling de materiële norm bij invordering (de bijzondere omstandigheid) impliciet als maatstaf te nemen. De gepresenteerde omstandigheden zijn niet voldoende bijzonder om het bestuursorgaan te nopen tot het (gedeeltelijk) afzien van invordering, dus hoeft het bestuursorgaan ook niet kwijt te gaan schelden.
4.
Subsidiair vraagt appellante om een betalingsregeling. Het verzoek om een betalingsregeling is in feite een verzoek om uitstel van betaling met daaraan de voorwaarde dat de geldschuld in termijnen wordt betaald. Het besluit om uitstel van betaling te verlenen is wel in de Awb geregeld (artikel 4:94 Awb), maar is niet materieel genormeerd. Het besluit om uitstel te verlenen komt verder regelmatig terug in de rechtspraak, maar dan met name in het kader van de vraag of de verjaring rechtsgeldig is verlengd (door het verlenen van uitstel van betaling). Over de vraag of terecht uitstel van betaling is geweigerd is betrekkelijk weinig rechtspraak, waarbij eveneens geldt dat het toetsingskader niet helder wordt geformuleerd. Ook op dit punt biedt deze uitspraak dus wat meer houvast. De Afdeling constateert dat het bestuursorgaan beleidsruimte heeft bij het nemen van een besluit. Die beleidsruimte is volgens mij ruim. Scheltema wees er al eerder op dat het vanwege die beleidsruimte erg lastig is om uitstel af te dwingen als overtreder (zie M.W. Scheltema, Bestuursrechtelijke geldschulden, Deventer, 2015, p.82). Hoewel er materieel niets is geregeld over wanneer uitstel van betaling moet worden verleend, was mijn conclusie in mijn proefschrift dat daarbij (net zoals bij kwijtschelding) feitelijk wordt aangesloten bij de materiële norm die geldt bij de invordering van de geldschuld waar het om gaat, (zie: T.N. Sanders, Invordering door de overheid, Den Haag, 2018, p. 257). Dat is bij uitstel van betaling iets minder logisch. Het gaat daar immers niet om het afzien van invordering, maar om het (tijdelijk) beletten van de invordering (zie: artikel 4:94, tweede lid, Awb). Dan ligt op het eerste gezicht een minder streng toetsingskader voor de hand waarbij het eerder onredelijk wordt geacht om een overtreder een betalingsregeling te weigeren dan dat het onredelijk wordt geacht om niet (gedeeltelijk) af te zien van invordering. Als men echter bedenkt dat van uitstel vaak afstel komt (en dat oneindig uitstel feitelijk afstel is), dan vind ik het begrijpelijk als de juridische buitengrens (lees: wanneer moet je uitstel verlenen) de materiële normering van het besluit om in te vorderen is. De Afdeling lijkt deze toets hier ook toe te passen, nu de omstandigheden die niet bijzonder genoeg zijn om het bestuursorgaan te dwingen om af te zien van invordering, ook niet leiden tot het moeten aanbieden van een betalingsregeling.
5.
Ter zijde: het kan natuurlijk ook zo zijn dat ik het helemaal verkeerd zie en de appellante in dit geval gewoon goed in de slappe was zit en dat de Afdeling daarom het bestuursorgaan niet verplicht tot het kwijtschelden of het aanbieden van een betalingsregeling. Dat lijkt mij niet het geval, omdat de appellant een Wajong-uitkering krijgt. Dat is bij mijn weten beslist geen vetpot.
6.
Tot slot ziet de oplettende lezer wellicht een manco in mijn logica. Het feit dat de Afdeling in dit geval de omstandigheden zowel onvoldoende vindt voor het aannemen van een bijzondere omstandigheid, als voor het afdwingen van kwijtschelding of een betalingsregeling, betekent natuurlijk niet dat de Afdeling per definitie vindt dat slechts onder bijzondere omstandigheden moet worden kwijtgescholden of een betalingsregeling moet worden aangeboden. Dat zegt de Afdeling ook niet letterlijk in deze uitspraak (of andere uitspraken). In zoverre is het zeker niet uit te sluiten dat een bestuursrechter op enig moment oordeelt dat het niet nodig is om geheel af te zien van invordering (lees: geen bijzondere omstandigheid), maar dat de draagkracht van de verzoeker wel noopt tot het moeten aanbieden van een betalingsregeling naar draagkracht. Ik denk echter dat dit redelijk hypothetisch is. De reden daarvoor is dat de belangrijkste denkbare reden voor het afdwingen van een betalingsregeling of kwijtschelding, draagkracht zal zijn. Draagkracht kan feitelijk pas goed worden beoordeeld in de executiefase en in die fase wordt zo nodig feitelijk al voorzien in een betalingsregeling (de beslagvrije voet) en kwijtschelding (de wet schuldsanering natuurlijke personen — niet helemaal hetzelfde, maar de feitelijke uitkomst is voor de belanghebbende gelijk). Er is wat mij betreft dan ook geen (goede) reden voor de bestuursrechter om zich hierin te mengen, anders dan als er sprake is van een bijzondere omstandigheid.