AB 2020/238
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK VAN DE RAAD VAN STATE
4 maart 2020, nr. 201906166/1/A3
(Mr. C.J. Borman)
m.nt. T.N. Sanders
Art. 1:3, 5:1 Awb
ECLI:NL:RVS:2020:671
Een verzoek strekkende tot het controleren ter plaatse om naleving van de maximumsnelheid af te dwingen is geen handhavingsverzoek. Het is een verzoek om een feitelijke handeling te verrichten.
Noot
Auteur: T.N. Sanders
1.
Ik zal eerlijk zijn, deze uitspraak bevat geen belangrijke rechtsontwikkeling en er staat niets nieuws in. Hij staat voornamelijk in de AB (samen met AB 2020/239) omdat het mij een mooi haakje geeft om eens stil te staan bij een onderwerp waar burgers en (gemeentelijke) handhavingsjuristen in de praktijk veel mee worstelen. Het is bepaald geen groots onderwerp, maar dat is een onderwerp in de ‘hinder top 10’ eigenlijk zelden. In deze noot sta ik stil bij handhaving tegen verkeersoverlast. Waar moet de burger zijn bij hinder door verkeer?
2.
De gemiddelde burger heeft eigenlijk geen idee wie nou eigenlijk aan zet is als hij hinder ervaart als gevolg van verkeer. Dat is begrijpelijk, want het luistert vrij nauw als je de rechtspraak hierover op een rijtje zet. In grote lijnen zijn er vier soorten verkeersoverlast: (i) overtredingen van verkeersregels door rijdend verkeer (lees: snelheidsovertredingen en dergelijken), (ii) parkeeroverlast, (iii) objecten op of naast de weg die hinder veroorzaken, en (iv) milieuoverlast (geluid, fijnstof en trillingen). Dit is natuurlijk geen limitatieve opsomming, maar ik probeer deze noot een beetje overzichtelijk te houden dus ik beperk mij tot de belangrijkste categorieën. Ik laat verder even buiten beschouwing de mogelijkheid om te vragen om een verkeersbesluit van de wegbeheerder teneinde de snelheid of de inrichting van de weg te laten wijzigen. Het gaat mij hier om de situatie dat de geldende normen worden overschreden en de normen niet worden aangepast (of kunnen worden aangepast), maar gewoon gehandhaafd moeten worden. Hoe dwing je dat af?
3.
Voor overtredingen van verkeersregels door rijdend verkeer (i) moet je bij de politie zijn – maar niet over de band van het bestuursrecht. Dat blijkt ook uit deze uitspraak van de Afdeling. Appellant heeft de Korpschef gevraagd om “naleving van de maximumsnelheid van 30 km/h” af te dwingen bij hem voor de deur. Dat wil hij via “snelheidscontroles […] voor zijn woning, hetzij door inzet van politiepersoneel, hetzij door inzet van technische apparatuur, en indien dat allemaal niet mogelijk is, wil hij dat de 30 km-zone wordt afgeschaft”. Dat is dus het vragen om te controleren ter plaatse en dat is een verzoek om een feitelijk handelen (en niet om een besluit) en dus geen aanvraag als bedoeld in de Awb. De reactie op dat verzoek is dus geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.
4.
Wat kan de burger dan wel doen? Dat is vreemd genoeg best lastig te ontdekken. Na wat online speurwerk en een belronde langs een aantal bevriende politie-inspecteurs in verschillende regio’s kom ik op het volgende uit (hoewel het op details verschilt per eenheid). De burger belt (of mailt) via het ‘geen spoed, wel politie’ loket. De melding wordt vervolgens naar het lokale basisteam gestuurd (zeg maar: het wijkteam). Die stuurt de wijkagent om een kijkje te nemen en om te beoordelen of (a) de overlast er echt is, (b) de weginrichting handhaafbaar is (als de weginrichting niet overeenstemt met de snelheidslimiet, dan wordt de wegbeheerder gevraagd om te komen kijken en dat aan te passen, maar er wordt dan niet gehandhaafd door de politie), (c) de situatie urgent is, en (d) wat er nodig is om te handhaven. Als de politie vindt dat er een taak voor haar is weggelegd, dan komt het Team Verkeer van de eenheid controleren. De controleurs zijn veelal BOA’s. Zij verrichten de feitelijke controles en doen eventuele overtredingen in beginsel via de Wet Mulder af.
5.
En wat als de politie niet doet wat de burger wil? Bijvoorbeeld: je meldt snelheidsovertredingen, maar er gebeurt niets. Wat kan je dan eigenlijk? Het verzoek op grond van artikel 12 Wetboek van Strafvordering (het afdwingen van strafvervolging) is hier geen mogelijkheid. Tegen wie en waarom moet je vervolging instellen als je geen concrete overtredingen en overtreders kan aanwijzen? Als er niets met je melding gebeurt, kan je dus eigenlijk alleen maar een klacht indienen. Die klacht wordt behandeld door de klachtencommissie van de Nationale Politie. Vervolgens kan je nog naar de Nationale Ombudsman. Verder zal je — als je meent dat de politie ten onrechte niet controleert — niet heel veel anders kunnen dan de Nationale Politie te dagvaarden en te stellen dat de Nationale Politie onrechtmatig handelt jegens jou door niet feitelijk te controleren. Ik heb daar geen voorbeeld van kunnen vinden in de rechtspraak, maar het lijkt mij dat het dan in feite gaat om een vordering op grond van een onrechtmatige daad (zijnde concreet of algemeen toezichtsfalen), welke vordering beoordeeld moet worden aan de hand van de maatstaven in HR 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:987. Ik zou zeggen: behoudens bijzondere omstandigheden lijkt mij dat een nagenoeg kansloze route.
6.
Kortom, voor klachten over (i) ben je redelijk in de aap gelogeerd als de politie niets wil doen.
7.
Dan de foutparkeerders (ii). Daar kan de bestuursrechter gelukkig wel wat mee vanwege artikel 170 Wegenverkeerswet 1994. Daarin staat — kort samengevat — dat het college van burgemeester en wethouders auto’s kan wegslepen indien het in overtreding is van een voorschrift en “indien met het voertuig een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift wordt overtreden en bovendien verwijdering van het voertuig noodzakelijk is in verband met het vrijhouden van aangewezen weggedeelten en wegen”. Het college is bevoegd om daarover een besluit te nemen, dus kan ook om handhaving worden gevraagd. In de hierna op genomen uitspraak oordeelt de Afdeling dan ook het volgende:“3.2. Bij brief van 10 december 2018 heeft appellant het team Handhaving Publiek Domein verzocht om gebruik te maken van publiekrechtelijke handhavingsbevoegdheden en handhavend op te treden tegen een verkeerd geparkeerde auto. […] [g]elet op het bepaalde in artikel 170 van de Wvw 1994 heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte geoordeeld dat het college in het geheel geen bevoegdheid toekomt waarop inwilliging van het verzoek van appellant van 10 december 2018 zou kunnen worden gebaseerd. Derhalve moet de brief van het college van 24 januari 2019 worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb en heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.”Zaken waar een derde overigens met succes een beroep doet op deze handhavingsmogelijkheid van het college ken ik niet. Dat is op zich ook begrijpelijk, omdat in de meeste gevallen een foutparkeerder niet op exact dezelfde plaats dezelfde overtreding zal begaan, daargelaten dat de vogel meestal allang gevlogen is tegen de tijd dat de toezichthouder ter plaatse gaat kijken naar aanleiding van een melding. In zoverre heb je misschien wel een mogelijkheid om het college te vragen om te gaan handhaven door een foutparkeerder weg te slepen, maar de kans dat het je lukt voordat de foutgeparkeerde auto uit eigen beweging weg is gehaald, is best klein. Dit soort wegsleepzaken komen overigens wel regelmatig aan de orde in de rechtspraak, alleen gaat het dan om ambtshalve genomen besluiten (zie AB 2010/65, m.nt. L.J. Damen). Overigens kan de politie ook een bon uitschrijven aan foutparkeerders (net zoals de BOA’s van de gemeente zelf), maar dat doet de politie (begrijp ik uit informele bronnen) enkel als het een excess situatie betreft. Dat heeft te maken met capaciteitsgebrek.
8.
Voor overlast door objecten die niet thuishoren op of bij de openbare weg ziet het er het meest rooskleurig uit. Artikel 2:15 van de Model APV bepaalt namelijk dat het verboden is om “beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of voor het wegverkeer hinder of gevaar ontstaat”. Die bepaling kan het college handhaven, zodat de overlast ervarende burger effectief kan acteren via het bestuursrecht (zie bijvoorbeeld ABRvS 8 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1908). Daar staat dus effectieve handhaving en rechtsbescherming tegen open.
9.
Handhaving afdwingen tegen milieuoverlast (iv) is echter hopeloos. Vooropgesteld, bij het aanleggen van een weg kan natuurlijk over de band van de planologische besluiten en het verkeersbesluit veel aan de orde komen, maar als de weg er eenmaal is, wordt het een stuk lastiger. Voor de belangrijkste milieu-effecten (fijnstof, geluid en trillingen) zijn er namelijk geen bestuursrechtelijk handhaafbare normen. Zo heeft de Afdeling geoordeeld dat de Wet geluidhinder (zie ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:576) en de normen inzake fijnstof in de Wet milieubeheer (zie ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3324 en zeer recent nog: ABRvS 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1242) niet bestuursrechtelijk handhaafbaar zijn. Voor wat betreft trillinghinder zijn er verder geen wettelijke normen die handhaafbaar zijn (bij inrichtingen kan je nog naar artikel 2.23 Activiteitenbesluit kijken, maar een weg is uiteraard geen inrichting). Wat dan overblijft voor milieuoverlast is de civiele weg, waarbij het meest voor de hand ligt om de wegbeheerder te dagvaarden wegens opstalaansprakelijkheid (artikel 6:174 BW) in verband met de door de weg veroorzaakte overlast (zie bijvoorbeeld: Rb. Den Haag 12 juli 2017, ECLI:NL:RBDHA:2017:7424). Dat zal dan wel moeten gaan om serieuze overlast lijkt mij, voordat de civiele rechter aanneemt dat het (laten) gebruiken van een weg onrechtmatig is jegens iemand.
10.
Al met al heb je niet zo heel veel in de melk te brokkelen als burger die overlast ervaart in verband met verkeer. Het komt er een beetje op neer dat je kan signaleren dat er een probleem is en dat je moet hopen dat de overheid vervolgens wat gaat doen. Als ik dit allemaal zo bezie, vraag ik mij ook af in hoeverre het eigenlijk wel terecht is dat we in het bestuursrecht de verkeershandhaving in de planologische en verkeersbesluitprocedures vrolijk doorschuiven naar de handhavingsfase. Zo overweegt de Afdeling in dat soort gevallen meestal:“De omstandigheid dat in de praktijk vaak harder wordt gereden dan 30 kilometer per uur, is niet een gevolg van het verkeersbesluit. Zij kan dan ook niet tot het oordeel leiden dat het verkeersbesluit niet had mogen worden genomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellanten kunnen verzoeken handhavend op te treden tegen snelheidsovertredingen.”(ABRvS 14 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7945). Het lijkt mij juridisch helemaal correct, maar feitelijk komt het erop neer (gelet op het voorgaande) dat de burger inderdaad om handhaving kan verzoeken, maar het afdwingen is een hele andere zaak.