AB 2025/159 – Wat is een bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetehoogte?

Deze uitspraak is geheel in lijn met de rechtspraak en bevat geen enkele nieuwe ontwikkeling. De uitspraak illustreert echter wel een gekke situatie waarvan ik vind dat de bestuursrechter daar nog eens kritisch naar zou moeten kijken. Hier heeft het bestuur eerst de boetehoogte zelf vastgesteld in een wettelijk voorschrift (via een gedelegeerde bevoegdheid), waarna het bestuur die boete oplegt. De Afdeling behandelt dat als een wettelijk gefixeerde boete, zodat er bijna geen ruimte is om te matigen. Ik denk dat die benadering toe is aan herbezinning.

In de Awb is bepaald dat als de wetgever al heeft bepaald wat de hoogte van een boete moet zijn, het bestuur en de rechter daar dan in principe vanaf moeten blijven.

Uit artikel 5:46, derde lid, Awb volgt dan dat alleen in bijzondere omstandigheden nog gematigd kan worden en dat dit regime van toepassing is als de boetehoogte “bij wettelijk voorschrift is vastgesteld”. In deze noot betoog ik aan de hand van deze uitspraak van de Afdeling dat de bestuursrechter nog eens kritisch zou moeten kijken naar wanneer hier sprake van is en of de lijn niet zou moeten worden gewijzigd. Bij gedelegeerde wetgeving vastgesteld door het bestuursorgaan dat de boete oplegt, bepaalt het bestuur immers feitelijk zelf de hoogte van de boete. Dan vind ik dat er geen, maar in ieder geval minder, aanleiding is om terughoudend te zijn als bestuursrechter.

Eerst de context. Appellant is een rederij die een boete van € 3.000 heeft gekregen voor het te lang varen op een bepaalde wijze. De details van de overtreding ga ik niet proberen uit te leggen, omdat het (a) niet relevant is en (b) behoorlijk technisch. Waar het mij om te doen is, is dat de minister daarvoor een bestuurlijke boete oplegt aan de rederij met een gefixeerde hoogte. De boetebevoegdheid heeft hij op grond van artikel 48, eerste lid, Binnenvaartwet, waarin staat:

Dat is een ‘kan’-bepaling, dus de minister heeft discretionaire ruimte ten aanzien van de vraag óf hij een boete gaat opleggen. De Binnenvaartwet bevat een maximumboete, maar hoe hoog de boete moet worden in het concrete geval staat niet in de wet. Dat laat de wetgever artikel 48, vierde lid, Binnenvaartwet aan de minister om nader te regelen in:

In de Binnenvaartregeling staat vervolgens in artikel 11.1 dat de “bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in [de Binnenvaartwet] zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling”. In tabel 1 staat vervolgens keurig dat voor deze overtreding een boete geldt van € 500 per gevaren uur. Er is zes uur te veel gevaren, dus er wordt een boete van € 3.000 opgelegd.

Wat de aanleiding vormt voor deze noot, is dat de Afdeling oordeelt dat hier sprake is van een “bij wettelijk voorschrift” vastgestelde boete. Dat betekent dat de hogere lat van artikel 5:46, derde lid, Awb moet worden behaald (bijzondere omstandigheden) voordat er een reden is om te matigen. Dat is een hogere drempel dan de ‘volle’ toets van artikel 5:46, tweede lid, Awb. De hogere drempel voor matiging haalt de rederij niet. Er zijn hier geen bijzondere omstandigheden, dus geen matiging.

Vooropgesteld, naar de stand van het recht is het oordeel van de Afdeling weinig spannend omdat het gewoon in lijn is met eerdere rechtspraak (zie daarover: T.N. Sanders, Handboek Toezicht, Handhaving en Invordering, 2024, p. 348–351). De ratio achter die lijn is op zich ook goed te verdedigen. Artikel 5:46, derde lid, Awb spreekt namelijk van een “bij wettelijk voorschrift” vastgestelde bestuurlijke boete. Met de term ‘wettelijk voorschrift’ wordt in de Awb-context niet alleen bedoeld de wet in formele zin, maar ook de wet in materiële zin (Kamerstukken II 2001/02, 28 483, nr. 3, p. 44 en Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, p. 17). In de context van artikel 5:46, derde lid, Awb mag dus worden aangenomen dat met ‘wettelijk voorschrift’ ook wordt gedoeld op de wet in materiële zin. Een ministeriële regeling (net als een algemene maatregel van bestuur) is verder een wet in materiële zin (als er ten minste een toereikende grondslag voor is in de wet in formele zin). Dat de Afdeling artikel 11.1 Binnenvaartregeling aanmerkt als wettelijk voorschrift in de zin van artikel 5:46, derde lid, Awb is vanuit dat perspectief dus niet heel merkwaardig. Artikel 48, vierde lid, Binnenvaartwet zegt verder denk ik voldoende duidelijk dat de boetebedragen bij de Binnenvaartregeling “worden […] vastgesteld” en uit de regeling volgt dat er een gefixeerde boete opgelegd wordt.

Toch ontsnap ik niet aan het gevoel dat deze conclusie wringt. Want wie stelt de Binnenvaartregeling vast? De minister. En wie legt de boete op? Diezelfde minister. Dat er dan geen plaats is voor een ‘volle’ toets van de bestuursrechter, voelt dan vreemd.

Het is al helemaal vreemd als we teruggaan naar de ratio van artikel 5:46, derde lid, Awb.

Vanuit rechtstatelijk perspectief is dat best logisch: de wetgever heeft al een afweging gemaakt – dan is het in principe niet aan het bestuur of de rechter om daaraan te morrelen, uitzonderingen daargelaten. Bij een wet in formele zin gaat die ratio wat mij betreft zonder meer op. Daar heeft de wetgever uit de trias duidelijk gesproken. Die voorbeelden zijn best zeldzaam, maar artikel 57 Meststoffenwet bepaalt bijvoorbeeld:

Dat het bestuur en de rechter daar dan weinig bewegingsruimte krijgen, lijkt mij heel begrijpelijk.

Ook als de decentrale wetgever de boetehoogte zelf heeft afgewogen, is de terughoudende toets van artikel 5:46, derde lid, Awb, te begrijpen. De Amsterdamse Huisvestingsverordening is daar het meest in het oog springende voorbeeld van (zie bijvoorbeeld: ABRvS 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4210). In Amsterdam bepaalt de gemeenteraad in artikel 4.2.1 dat het college van burgemeester en wethouders een boete kan opleggen (dus: discretionair), maar dat als het college dat doet, dan “leggen zij een boete op overeenkomstig de tabellen opgenomen in bijlage 3” (dus: gefixeerde boetehoogtes). De gemeenteraad is een democratisch gelegitimeerde volksvertegenwoordiging en behoort tot de ‘wetgever’ van de trias, dus ook hier heb ik weinig op aan te merken.

Maar wat te denken van de boete die in een AMvB (denk: het Alcoholbesluit — ABRvS 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2817) of in een ministeriële regeling (denk: de Binnenvaartregeling) is gefixeerd? In dat geval vind ik het wat minder vanzelfsprekend dat de rechter terughoudend zou moeten zijn. Immers, hier is het de gedelegeerde wetgever (lees: het bestuur) die de afweging over de boetehoogte maakt en niet de wetgever zelf. Dat betekent feitelijk dat het bestuur eerst de wettelijk gefixeerde boetehoogte zelf bepaalt, en zich vervolgens tegenover de rechter kan verdedigen met de stelling dat de ‘wetgever’ de boete heeft gefixeerd. Nu is het tot daaraan toe als de gedelegeerde wetgever en de boeteoplegger twee totaal verschillende bestuursorganen zijn. Denk bijvoorbeeld aan het Alcoholbesluit. De minister stelt (gedelegeerd) de boetehoogte vast bij AMvB, maar vervolgens legt de burgemeester van een gemeente de boete op. In de hier geannoteerde uitspraak is de minister echter zowel de (gedelegeerd) regelgever, als de boeteoplegger (hoewel de Inspectie Leefomgeving en Transport dat in mandaat doet). Dat knelt naar mijn mening vanuit rechtsstatelijk perspectief en daar mag de bestuursrechter wat mij betreft kritischer op zijn. Ik zie daar een aantal routes voor.

Ten eerste zou de vraag kunnen worden gesteld of het begrip ‘wettelijk voorschrift’ — in ieder geval in de context van artikel 5:46, derde lid, Awb — niet wat nauwer moet worden gelezen, en wel als: bij (en niet krachtens) de wet. Immers, de Awb kent naast “bij wettelijk voorschrift” ook het begrip “bij of krachtens wettelijk voorschrift” (zie bijvoorbeeld artikel 5:1, eerste lid, Awb). Feitelijk komen die twee begrippen in de huidige interpretatie van artikel 5:46 Awb echter op hetzelfde neer. Is dat eigenlijk wel terecht? Tegelijkertijd komt ‘bij wettelijk voorschrift’ ook elders in de Awb voor. Het lijkt mij bezwaarlijk om een breed gebruikt begrip in de Awb alleen voor artikel 5:46, derde lid, Awb anders te gaan lezen. Dat moeten we misschien niet willen.

Ten tweede zou de rechter ook kritisch kunnen kijken naar of de grenzen van de gedelegeerde bevoegdheid niet overschreden wordt door in de gedelegeerde wetgeving een gefixeerd boetestelsel te introduceren. Heeft de wetgever wel daadwerkelijk beoogd om een gefixeerd boetestelsel te introduceren, of heeft het bestuur dat ervan gemaakt? Hier bepaalt artikel 48, vierde lid, Binnenvaartwet:

Die tekst is op zijn minst vatbaar voor interpretatie. In de toelichting bij deze wet valt voor zover ik kon achterhalen niet te lezen dat de wetgever hiermee beoogde om een wettelijk gefixeerd boetestelsel in het leven te roepen (Kamerstukken II 2005/06, 30 523, nr. 3, p. 27). De minister heeft dus zélf in de Binnenvaartregeling een gefixeerd boetestelsel in het leven geroepen. Daar kan je kritisch op zijn als rechter. Zoals bijvoorbeeld de Centrale Raad van Beroep deed in de context van de Werkloosheidswet (CRvB 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754). Toen oordeelde de CRvB dat de wetgever in artikel 27a Werkloosheidswet weliswaar aan de minister de bevoegdheid had gedelegeerd om “nadere regels [te stellen] over de hoogte van de bestuurlijke boete”, maar dat de Werkloosheidswet zelf enkel voorzag in een maximale boete — en dus niet een gefixeerde boete. Het feit dat de minister vervolgens op basis van die gedelegeerde bevoegdheid een gefixeerd stelsel had opgenomen, maakte dat niet anders. Die benadering van de CRvB zou op zich ook bij de Binnenvaartwet kunnen worden toegepast.

Tot slot kan natuurlijk de bestuursrechter de drempel voor de bijzondere omstandigheid feitelijk lager stellen op het moment dat het boetebedrag bij gedelegeerde wetgeving (in plaats van door de wetgever zelf) is vastgesteld. Immers, de wetgever heeft niet zelf de afweging gemaakt, maar het bestuur. Dan kunnen de omstandigheden wellicht wat minder ‘bijzonder’ zijn voordat er reden is om in te grijpen. Van deze oplossing ben ik wat minder gecharmeerd, omdat we dan allerlei variaties gaan krijgen op artikel 5:46, derde lid, Awb (‘een beetje bij wettelijk voorschrift gesteld, een soort van bij wettelijk voorschrift gesteld, of juist heel erg bij wettelijk voorschrift gesteld’). Vijftig tinten grijs werkt verder uitstekend voor spannende boekjes, maar in de Awb zoek ik vooral duidelijkheid en consistentie, geen spanning.