Stap 1 – incidenteel hoger beroep van het college

8.       Over de eerste stap heeft de rechtbank overwogen dat Opportunity bij e-mail van 29 november 2019 aan de verkeersadviseur heeft gevraagd of het terrein mag worden afgesloten voor privé-gebruik en daarbij heeft opgemerkt dat er om duidelijkheid wordt gevraagd over de juridische status dan wel de gebruiksmogelijkheden van het parkeerterrein. Deze vraag werd gesteld na eerder telefonisch overleg over het parkeren op de Leusderweg en het plaatsen van een bord. Uit het antwoord van de verkeersadviseur in de e-mail van 2 december 2019, onder verwijzing naar zijn e-mail 4 december 2018, mocht Opportunity naar het oordeel van de rechtbank de toezegging afleiden dat zij het parkeerterrein mocht afsluiten met een slagboom. Uit de e-mail van 4 december 2018 blijkt volgens de rechtbank dat de verkeersadviseur dit intern heeft besproken. Dat het de verkeersadviseur duidelijk moet zijn geweest dat het Opportunity ook ging om parkeerregulering is volgens de rechtbank af te leiden uit zijn toelichting in die e-mail over de plannen om de parkeervergunninggebieden uit te breiden en uit de e-mail van 2 december 2019 waarin hij nog een keer heeft bevestigd dat het parkeerterrein niet openbaar is en dus de mogelijkheid bestaat om het af te sluiten.

9.       Het college voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de e-mail van 29 november 2019 niet is verstuurd door Opportunity maar door [gemachtigde B], namens Annexum, en dat Annexum een professionele partij is waarvan deskundigheid verwacht mag worden op het gebied van openbaarheid van wegen. Het college verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2723, onder 5.2. Verder voert het college aan dat het niet aannemelijk is dat [gemachtigde B] alle relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven in haar contact met de adviseur. De e-mail van 4 december 2018 van de verkeersadviseur is volgens het college namelijk een reactie op een eerdere e-mail maar het is niet duidelijk wat daarin stond. Verder voert het college aan dat de e-mail van 4 december 2018 inhoudelijk niet consistent is omdat de verkeersadviseur het daarin alleen heeft over de openbaarheid van het parkeerterrein op grond van de Wvw 1994, terwijl er nog discussie was over de openbaarheid op grond van de Wegenwet. Dat is volgens het college ook de aanleiding geweest voor de vraag van [gemachtigde B] in de e-mail van 29 december 2019. Tot slot is het college het niet eens met de rechtbank dat het de verkeersadviseur duidelijk had moeten zijn dat het ook ging om parkeerregulering. Het college benadrukt dat [gemachtigde B] op geen enkel moment heeft gesproken of geschreven over betaald parkeren.

10.     De Afdeling overweegt dat voor de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden bepalend is of het parkeerterrein een openbare weg is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4399, onder 5.3). De Afdeling stelt vast dat niet meer in geschil is dat het parkeerterrein gedurende meer dan dertig jaar onafgebroken voor een ieder toegankelijk is geweest en dus een openbare weg is in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet. Het college heeft zich echter pas op dit standpunt gesteld ná de bouwstop van 17 december 2020. In een e-mail van later op diezelfde dag heeft de Teammanager Stad en Ontwikkeling van de gemeente (hierna: de teammanager), desgevraagd nog als reden voor de bouwstop, de doorstroming van het verkeer op de Leusderweg genoemd. In de e-mail van 30 december 2020 van de teammanager aan Opportunity staat dat de juristen tot de voorlopige conclusie zijn gekomen dat het terrein meer dan dertig jaar openbaar toegankelijk is, waardoor het openbaar is geworden in de zin van de Wegenwet en dat zij zich aankomende week zullen buigen over de vraag of de slagboom en/of de parkeertarieven gelden als privaatrechtelijke belemmeringen. In de e-mail van 14 januari 2021, gericht aan ‘bewoner en/of betrokkene’, heeft de teammanager laten weten dat het parkeerterrein openbaar in de zin van de Wegenwet blijkt te zijn geworden doordat het al dertig jaar openbaar toegankelijk is en dat dat betekent dat geen privaatrechtelijke belemmeringen opgelegd mogen worden. Zij heeft daarbij aangegeven dat dit eerst officieel vastgesteld moest worden aan de hand van fotomateriaal en verklaringen. Verder heeft de teammanager in die e-mail laten weten dat deze conclusie op 11 januari 2021 is besproken met Opportunity.

10.1.  Voor zover het college meent dat Opportunity eerder had moeten en kunnen weten dat het parkeerterrein een openbare weg was en dat daarom geen sprake is van een toezegging, volgt de Afdeling het oordeel van de rechtbank.

De rechtbank heeft bij haar oordeel de e-mails betrokken van vóór de bouwstop. Het college merkt terecht op dat de e-mail van 29 november 2019 afkomstig is van [gemachtigde B] namens Annexum. Ook de e-mails van de verkeersadviseur van 2 december 2019 en 4 december 2018 zijn gericht aan [gemachtigde B]. Voor zover het college stelt dat alleen al hierom geen sprake kan zijn van gerechtvaardigd vertrouwen aan de kant van Opportunity, slaagt dat betoog niet. Voldoende duidelijk is geworden dat Opportunity en Annexum in de richting van de gemeente op een voor de gemeente kenbare wijze samen zijn opgetrokken wat betreft de beslissingen over het aanpakken van de parkeerdruk ter plaatse.

In de e-mail van 29 december 2019 heeft [gemachtigde B] gevraagd naar de juridische status dan wel de gebruiksmogelijkheden van het parkeerterrein en meer specifiek de vraag gesteld of het parkeerterrein nu wel of niet mag worden afgesloten voor privégebruik. In de e-mail van 2 december 2019 heeft de verkeersadviseur, onder verwijzing naar zijn e-mail van 4 december 2018, geantwoord dat het parkeerterrein in het kader van de Wvw 1994 niet openbaar is en dat dus de mogelijkheid bestaat het parkeerterrein af te sluiten. In de e-mail 4 december 2018 staat hetzelfde en heeft de verkeersadviseur als voorbeeld een slagboom genoemd. Anders dan het college stelt, blijkt uit die e-mails niet dat het college op dat moment nog onderzocht of het parkeerterrein een openbare weg was in de zin van Wegenwet. Ook uit de e-mail van 29 november 2019 volgt niet dat de vraag van [gemachtigde B] daarmee verband hield. De Afdeling is, net als de rechtbank, van oordeel dat in beide e-mails een concrete toezegging staat dat het parkeerterrein mocht worden afgesloten. Te meer omdat de verkeersadviseur in dat verband in de e-mail van 4 december 2018 ook de optie heeft genoemd van een slagboom. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat dat ook het betaald parkeren impliceerde. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2020, waarop het college wijst, staat in de e-mails van 2 december 2019 en 4 december 2018 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud dat het parkeerterrein mocht worden afgesloten. Alleen al hierom is die zaak niet vergelijkbaar met de voorliggende zaak. Verder volgt uit wat hierover op de zitting is besproken ook niet dat [gemachtigde B], als vastgoedmanager, of Annexum specifiek deskundig waren op het terrein van de wegen(verkeers)wetgeving. Ook heeft het college de stelling dat [gemachtigde B] mogelijk niet alle relevante feiten en omstandigheden en ook het betaald parkeren niet heeft genoemd in haar contact met de adviseur op geen enkele manier gestaafd.

10.2.  Het betoog slaagt niet.

[…]

Schadevergoeding

17.     De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.

17.1.  Daarna heeft rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11.4, geoordeeld dat Opportunity in dit geval kosten heeft gemaakt die zij niet zou hebben gemaakt zonder de toezegging van het college en dat het college die kosten moet vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het college zich op de zitting bereid heeft verklaard bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel de gemaakte plaatsings- en de herstelkosten te vergoeden. Opportunity heeft echter ook apparatuur aangeschaft, zodat het volgens de rechtbank om meer kosten gaat dan alleen de plaatsings- en herstelkosten. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen om in overleg te treden met Opportunity om inzage te krijgen in de door haar gemaakte kosten en deze kosten te vergoeden.

18.     Opportunity voert aan dat de aanwijzing die de rechtbank over de schade heeft gegeven ten onrechte niet of onvoldoende is verankerd in het besluit zoals dat luidt na het zelf voorzien door de rechtbank. Doordat de rechtbank geen termijn heeft gesteld voor het nemen van een besluit over de schade verkeert Opportunity nu in onzekerheid daarover. Als nader stuk heeft zij bij brief van 18 november 2023 een overzicht van kosten met diverse facturen overgelegd waarin de schade is begroot op € 113.900,49 inclusief btw.

19.     De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat Opportunity schade heeft geleden door de toezegging en dat het college die schade moet vergoeden. Anders dan het college meent, geldt daarbij niet, zoals ook op de zitting is besproken, de in artikel 8:89, tweede lid, van de Awb genoemde competentiegrens. Om de schending van het vertrouwensbeginsel te redresseren en alsnog tot een rechtmatig besluit te komen moet het college immers de geleden schade, zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 heeft overwogen, vergoeden als onderdeel van het besluit van het college zoals dat luidt na het zelf voorzien door de rechtbank. Het gaat daarbij niet om een verzoek aan de bestuursrechter tot veroordeling in de vergoeding van schade op grond van artikel 8:88 van de Awb en verder, maar om een zogenoemd onzelfstandig schadebesluit. Het college heeft desgevraagd op de zitting laten weten nog geen standpunt te hebben ingenomen over de hoogte van de schadevergoeding. Opportunity voert terecht aan dat de rechtbank heeft verzuimd om het college op te dragen om binnen een bepaalde termijn een besluit te nemen over de hoogte van de schadevergoeding.

19.1.  Het betoog slaagt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RVS:2023:807