Moet de boete verder worden gematigd?

10.     [appellante] betoogt dat de rechtbank het boetebedrag ten onrechte niet verder heeft gematigd dan met 25%. De matiging van 25% doet volgens [appellante] onvoldoende recht aan de specifieke omstandigheden van het geval.

10.1.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2277, moet de minister bij het toepassen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

10.2.  De Afdeling bespreekt hieronder per aangevoerde bijzondere omstandigheid of de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb en artikel 1, zeventiende lid, van de Beleidsregel in aanmerking komt voor verdere matiging.

Matiging en opdrachtgeverschap

11.     Volgens [appellante] heeft de rechtbank onvoldoende onderkend dat de minister in dit geval rekening had moeten houden met de omvang van [appellante] Zij benadrukt dat zij ten tijde van de boeteoplegging maar één werknemer in dienst had. In het Arbobesluit is bepaald dat een werkgever met minder dan vijf werknemers slechts beboet wordt voor 10% van het normbedrag. Zij bepleit dat voor haar als kleine opdrachtgever hetzelfde moet gelden. Daar komt bij dat de rechtbank heeft vastgesteld dat de mogelijke gevolgen van de overtreding van artikel 2.28 van het Arbobesluit vergelijkbaar zijn met de mogelijke gevolgen van een overtreding van artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit, waarbij wel wordt gedifferentieerd naar de hoeveelheid werknemers. Als de gevolgen vergelijkbaar zijn dan kan uitsluitend een vergelijkbare boete gerechtvaardigd zijn, aldus [appellante]

11.1.  De rechtbank heeft terecht aanleiding gezien om het normbedrag te matigen, omdat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het vasthouden aan het normbedrag van de zevende categorie in dit geval passend en geboden is. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat in dit geval een matiging van 50% passend en geboden is. De Afdeling zal dit hieronder toelichten.

11.2.  In de toelichting van de Beleidsregel (Staatscourant van 21 december 2016, nr. 70448) staat ten aanzien van artikel 2.28, eerste lid, van het Arbobesluit en de verantwoordelijkheid van opdrachtgevers onder meer het volgende:

“Ook een opdrachtgever van werk heeft invloed op de mogelijkheden om gezond en veilig te werken, bijvoorbeeld als wordt gewerkt op de locatie van een opdrachtgever, met door de opdrachtgever voorgeschreven of beschikbaar gestelde materialen of arbeidsmiddelen. Een opdrachtgever stelt vaak randvoorwaarden aan het uit te voeren werk, die de mogelijkheden van de werkgever die het werk uitvoert om gezond en veilig te werken beperken. Hierdoor ontstaan risico’s die niet door elke werkgever afzonderlijk kunnen worden voorkomen. Dit geeft het belang aan van een sterke rol en verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers voor gezond en veilig werken.

De verantwoordelijkheid van opdrachtgevers voor gezond en veilig werken is goed waarneembaar op het terrein van de bouw. Juist daar is de invloed van de opdrachtgever op het werk al in de ontwerpfase cruciaal. Als bij de voorbereiding van een bouwwerk goed wordt nagedacht over de veiligheidsaspecten en de planning, leidt dat tot minder arbeidsrisico’s bij de realisering van het bouwwerk. Verantwoordelijk opdrachtgeverschap gaat over alle werkenden in het kader van een opdracht, ook over zelfstandigen zonder personeel (zzp’ers).”

en

“Het niet naleven heeft een negatief effect op de veiligheid en gezondheid van meerdere werkgevers en hun werknemers op de bouwplaats. Daarnaast leidt het in elkaars nabijheid werken tot blootstelling aan gevaren die vreemd zijn aan het eigen werk. De bouwprocesbepalingen richten zich op de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever voor de coördinatie en samenwerking bij dit soort risico’s. Voor de toepassing van de boetesystematiek op grond van de Arbeidsomstandighedenwet is de verantwoordelijkheid van een opdrachtgever daarmee eerder te vergelijken met die van een bedrijf of instelling met 500 of meer werknemers, dan met een gemiddelde werkgever.”

11.3.  De door de minister opgelegde boete van € 13.500,00 is de hoogste in de boetesystematiek van de Arbowet. Dit is in overeenstemming met het hiervoor in de Beleidsregel neergelegde en in de toelichting gemotiveerde uitgangspunt dat in het geval van opdrachtgevers niet wordt gedifferentieerd naar de omvang van de onderneming. Dit uitgangspunt is in zijn algemeenheid niet onredelijk. De omvang en de structuur van de onderneming van een opdrachtgever zijn niet zonder meer van invloed op de omvang van de door haar in opdracht gegeven werkzaamheden en de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever voor de veiligheid van het aantal werkenden ter uitvoering van die opdracht.

De mate van gevaarzetting door het ontbreken van een coördinerende rol en het niet nemen van de verantwoordelijkheid voor de werkenden in het project is in dit uitzonderlijke geval echter aanzienlijk kleiner dan bij reguliere bouwprojecten waarbij meerdere werkgevers als (hoofd- en onder)aannemers kunnen zijn betrokken en waarop de toelichting bij de Beleidsregel in algemene zin het oog heeft. Het gaat namelijk om een opdracht aan één – in omvang ook kleine – aannemer, met slechts enkele werkenden, voor de renovatie van één pand. Alle werkzaamheden voor de verbouwing van het pand aan de [locatie] zijn uitbesteed aan deze aannemer. Daarbij was [appellante] ten tijde van het besluit van 4 mei 2022 een kleine opdrachtgever met ook zelf maar één werknemer. Dit laatste is weliswaar als overwogen niet doorslaggevend, maar uit het samenstel van de feiten en omstandigheden volgt dat sprake was van een kleinschalige opdracht, van een kleine onderneming aan een kleine onderneming, met slechts enkele uitvoerende werkenden ten behoeve van een duidelijk afgebakend kleinschalig renovatieproject. Het gewicht van de opdrachtgevende rol, in vergelijking met de rol van een werkgever ten opzichte van zijn medewerkers, is in dit specifieke geval daarom gering en beduidend minder zwaarwegend dan het uitgangspunt in bovengenoemde toelichting van de Beleidsregel. Gezien deze omstandigheden acht de Afdeling in dit geval een matiging van de opgelegde boete van 50% passend en geboden.

11.4.  Het betoog slaagt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2024:4622