ABRvS 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1475 – Instandhoudingsplicht monumentenwet niet in werking. Mondelinge bouwstop is geen besluit. Toestemming uit last luistert nauw – alleen de exacte maatregelen. Geen kosten voor handeling bij bestuursdwang in rekening gebracht, dan naar de civiele rechter.

Last onder bestuursdwang

8.       MIM en MRWH betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de instandhoudingsplicht die op grond van artikel 10.18 van de Erfgoedwet is toegevoegd aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet in werking is getreden. Zij voeren aan dat die instandhoudingsplicht niet van kracht is geworden en dus niet kon dienen als grondslag voor handhavend optreden.

8.1.    Artikel 11 van de Monumentenwet 1988, zoals deze gold tot 30 juni   2016 luidt:

“1. Het is verboden een beschermd monument te beschadigen of te vernielen.

[…].”

Artikel 9.1 van de Erfgoedwet luidt:

“1. Tot het tijdstip waarop het bij koninklijke boodschap van 16 juni 2014 ingediende voorstel van wet houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) (Kamerstukken 33 962) tot wet is verheven en in werking is getreden:

a. blijven de hoofdstukken II, paragrafen 2 en 3, IV, V, paragrafen 1 en 9, en VI van de Monumentenwet 1988, zoals die luidden voor inwerkingtreding van deze wet, van toepassing;

[…].”

Artikel 10.1 luidt:

“De volgende wetten worden ingetrokken:

a. Monumentenwet 1988;

[…].”

Artikel 10.18 luidt:

“Aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 wordt voor de punt aan het slot van de zin een zinsnede toegevoegd, luidende:

, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is.”

8.2.    De Erfgoedwet is in werking getreden op 1 juli 2016 (Stb 2016, nr. 14). Op dat moment wijzigde artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 en werd de instandhoudingsplicht aan dat artikellid toegevoegd. Op het moment van de inwerkingtreding van de Erfgoedwet werd ook de Monumentenwet 1988 ingetrokken. In de Erfgoedwet is overgangsrecht opgenomen voor artikelen in onder meer hoofdstuk II, paragraaf 2 van de Monumentenwet 1988. Artikel 11 van de Monumentenwet staat in die paragraaf.

8.3.    In de geschiedenis van de totstandkoming van de Erfgoedwet (Kamerstukken II, 2014-15, 34 109, nr. 3) staat dat een aantal onderdelen van de Monumentenwet 1988 niet zullen overgaan naar de Erfgoedwet, maar zullen worden opgenomen in de Omgevingswet. In de memorie van toelichting staat dat daarom is geregeld dat die onderdelen van de Monumentenwet 1988 van kracht blijven tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet. In de memorie van toelichting is in dit verband gewezen op artikel 9.1 van de Erfgoedwet.

8.4.    Naar het oordeel van de Afdeling betogen MIM en MRWH terecht dat, gelet op de tekst van artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet, tot de conclusie moet worden gekomen dat de instandhoudingsplicht die met artikel 10.18 van de Erfgoedwet aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is toegevoegd niet in werking is getreden. In dat verband wijst de Afdeling erop dat in artikel 9.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet staat dat, voor zover van belang, artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals dit luidde vóór inwerkingtreding van de Erfgoedwet, van kracht blijft. De instandhoudingsplicht stond vóór inwerkingtreding van de Erfgoedwet echter niet in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988. Dat het, zoals de rechtbank in navolging van het college heeft overwogen, de bedoeling van de wetgever was om aan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 een instandhoudingsplicht toe te voegen die zou gelden tot het moment dat de Omgevingswet in werking zou treden, maakt dat niet anders. Nu de wettelijke bepaling duidelijk is geformuleerd, bestaat geen aanleiding om voor de uitleg daarvan aansluiting te zoeken bij hetgeen daarover in de wetsgeschiedenis is vermeld. Het voorgaande betekent dat, aangezien de hiervoor genoemde instandhoudingsplicht niet van kracht is geworden, deze ook niet kon dienen als grondslag voor handhaving.

Het betoog slaagt.

[…]

Bouwstop

13.     Bij brief van 17 september 2019 heeft MRWH het college laten weten dat op 23 september 2019 zal worden begonnen met de uitvoering van de herstelwerkzaamheden die in het besluit van 19 november 2019 onder 4 tot en met 19 zijn vermeld. Bij de brief is een brief van Vis Architecten met een omschrijving van de werkzaamheden gevoegd en een op die brief gebaseerde offerte van Nivo Bouw.

Het college heeft vervolgens advies heeft ingewonnen bij de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE) en bij brief van 22 september 2020 onder meer aan MRWH laten weten dat de geplande werkzaamheden niet zien op het adequaat uitvoeren van de last onder bestuursdwang.

Op 23 september 2020 heeft de gemeentelijke bouwinspecteur geconstateerd dat MRWH met het uitvoeren van werkzaamheden was begonnen. Hij heeft mondeling meegedeeld dat de werkzaamheden moesten worden gestaakt. Op 24 september 2020 heeft het college de mondelinge bouwstop op schrift gesteld.

14.     MRWH betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een bouwstop niet mondeling kan worden opgelegd. Zij wijst erop dat het college gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van artikel 5.17 van de Wabo. Dat artikel vereist het nemen van een besluit dat, gelet op artikel 1:3 van de Awb, een schriftelijke beslissing moet zijn. Een mondeling besluit bestaat niet, aldus MRWH. Zij verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550, waarin is overwogen dat een last onder bestuursdwang alleen bij besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kan worden opgelegd. Er kan volgens MRWH geen sprake zijn van de toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, aangezien het stilleggen van de werkzaamheden niet kan worden aangemerkt als het feitelijk handelen van een bestuursorgaan om de last ten uitvoer te brengen.

14.1.  Artikel 5.17 van de Wabo luidt:

“Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.”

14.2.  De rechtbank heeft overwogen dat het college in dit geval spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb heeft kunnen toepassen. Volgens de rechtbank moet het stopleggen van de werkzaamheden worden gezien als het toepassen van bestuursdwang en moet het besluit van 24 september 2020 worden gezien als het besluit waarmee de feitelijk toegepaste bestuursdwang van 23 september 2020 van een juridische basis is voorzien.

14.3.  Een bestuursorgaan kan op grond van artikel 5.17 van de Wabo de bouwwerkzaamheden stilleggen. Het opleggen van zo’n bouwstop is, zoals tussen partijen niet in geschil is, een bijzondere vorm van bestuursdwang. Het feitelijke stilleggen van de werkzaamheden zal doorgaans mondeling gebeuren, zodat er, zoals MRWH terecht aanvoert, op dat moment nog geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Om te kunnen spreken van een besluit in de zin van de Awb moet er immers een schriftelijke beslissing zijn. Dit betekent dat de opschriftstelling later alsnog moet plaatsvinden. In dit geval heeft het college dat met het besluit van 24 september 2020 gedaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college aldus toepassing heeft gegeven aan artikel 5:17 van de Awb. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Dat wat MRWH aanvoert over artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, behoeft daarom geen bespreking.

14.4.  Het voorgaande betekent dat MRWH er wel terecht op heeft gewezen dat de mondeling opgelegde bouwstop op 23 september 2020 geen besluit is, maar er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de opschriftstelling op 24 september 2020 dat wel is. De rechtbank is terecht, zij het op onjuiste gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen. De Afdeling zal hierna aan de hand van de overige hogerberoepsgronden de rechtmatigheid van dat besluit beoordelen.

15.     MRWH betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan haar beroepsgrond dat het college ten onrechte is overgegaan tot preventieve handhaving in de vorm van een bouwstop. Zij voert aan dat geen sprake was van een overtreding die klaarblijkelijk dreigde, als bedoeld in artikel 5:7 van de Awb. Het college heeft het handhavend optreden volgens MRWH slechts gebaseerd op aannames van de RCE naar aanleiding van de offerte van Nivo Bouw.

15.1.  Hoewel MRWH terecht aanvoert dat de rechtbank niet is ingegaan op dit betoog, overweegt de Afdeling dat dit, gelet op wat hierna wordt overwogen, niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

15.2.  Artikel 5:7 van de Awb luidt:

“Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.”

15.3.  Zoals hiervoor onder 13 staat, heeft MWRH bij brief van 17 september 2020 aan het college laten weten dat zij op 23 september 2020 zou beginnen met het uitvoeren van werkzaamheden op het perceel. Voor de uit te voeren werkzaamheden is verwezen naar de bij de brief gevoegde bijlagen. Toen MRWH met de uitvoering van die werkzaamheden was begonnen, zijn die werkzaamheden stilgelegd. Volgens het college zien de geplande werkzaamheden niet op het uitvoeren van de bij besluit van 19 november 2019 gelaste werkzaamheden en betreffen ze voorts ook vergunningplichtige activiteiten.

Naar het oordeel van de Afdeling ziet de opgelegde bouwstop op alle werkzaamheden die in de brief van 17 september 2020 zijn genoemd. Het is daarbij niet relevant of met al die werkzaamheden op 23 september 2020 feitelijk al was begonnen. Alle werkzaamheden vormden tezamen immers het project dat MRWH aan het uitvoeren was, welk project volgens het college een bouwstop rechtvaardigde. Met de uitvoering van dat project was op 23 september 2020 al begonnen. Artikel 5:7 van de Awb dat de bevoegdheid geeft om een herstelsanctie op te leggen als het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt, is in deze situatie niet van toepassing en is door het college daarom ook ten onrechte in de motivering van het besluit genoemd. Het betoog van MRWH dat geen sprake was van een overtreding die klaarblijkelijk dreigde, behoeft geen bespreking.

Het betoog slaagt niet.

[…]

16.6.  Uit de bij de brief van MRWH 17 september 2020 gevoegde offerte van Nivo Bouw blijkt dat alle kapotte ruiten van de buitenkozijnen zouden worden vervangen door enkelglas en zouden worden voorzien van plakroeden. Uit het voorgaande blijkt dat het gebruik van plakroeden betekent dat de bestaande roedeverdeling zou worden verwijderd en één ruit zou worden teruggeplaatst die door het gebruik van plakroeden alleen visueel in kleine ruitjes zou zijn verdeeld.

Uit de hiervoor genoemde redengevende omschrijving blijkt dat de aanwezige roedeverdeling van de kozijnen bijdraagt aan de monumentale waarde van het monument, terwijl met de door MRWH voorgenomen werkwijze die roedeverdeling zou worden verwijderd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de door MRWH voorgenomen werkzaamheden de monumentale waarde van het monument in gevaar wordt gebracht en niet bijdraagt aan het behoud van het monument. Met de opgelegde last is geen impliciete toestemming voor het uitvoeren van deze maatregel gegeven. Dat betekent dat MRWH werkzaamheden uitvoerde zonder de benodigde vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Het college kon alleen al hierom op grond van artikel 5.17 van de Wabo de werkzaamheden stilleggen. Hetgeen is aangevoerd over de andere werkzaamheden die MRWH zou gaan uitvoeren, behoeft geen bespreking.

Het betoog slaagt niet.

[…]

23.     MIM en MRWH betogen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat er een partij blauwsteen tegels met een waarde van € 180.000,00 exclusief btw van het terrein is ontvreemd. Het college is, door de ten tijde van de uitvoering van de bestuursdwang aanwezige tegels te verplaatsen naar een plek waar het vrij eenvoudig was voor derden om de tegels te ontvreemden, verantwoordelijk en aansprakelijk. In de kostenverhaalbeschikking moet rekening worden gehouden met de schade die is aangebracht bij de uitvoering van de bestuursdwang. Volgens MIM en MRWH moet zo nodig het kostenverhaal met het schadebedrag worden verminderd. Zij wijzen daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1618.

23.1.  De tenuitvoerlegging van bestuursdwang betreft het daadwerkelijk toepassen van bestuursdwang, dat wil zeggen: het daadwerkelijk door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Dit feitelijk handelen volgt rechtstreeks uit het besluit waarbij de last onder bestuursdwang is opgelegd en kan niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De burgerlijke rechter is bevoegd om te oordelen over feitelijk handelen.

23.2.  In de MIM en MRWH genoemde uitspraak van 21 juli 2021 was sprake van de vernietiging van een woonschip. De vernietiging van dat woonschip was onderdeel van de toepassing van de bestuursdwang. Omdat het bestuursorgaan in die zaak de kosten van deze vernietiging, hoewel het bij de vernietiging zelf om feitelijk handelen gaat, ook bij de betrokkene in rekening had gebracht, kon deze betrokkene in dat verband omstandigheden aanvoeren die volgens haar moesten leiden tot het geheel of gedeeltelijk afzien van kostenverhaal.

In dit geval was het verplaatsen van de tegels weliswaar nodig om de bouwplaats te kunnen inrichten, maar het verplaatsen van die tegels was geen onderdeel van de toepassing van bestuursdwang. Er zijn voor het verplaatsen van de tegels ook geen kosten in rekening gebracht. Dat betekent dat, om de gestelde schade vergoed te krijgen, MIM en MRWH zich zullen moeten richten tot de burgerlijke rechter.

Het betoog slaagt niet.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RVS:2025:1475