Evenredigheid: beoordelings- en toetsingskader

5.       Op 7 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1468, hebben staatsraden advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven en mr. P.J. Wattel (hierna: de AG’s) een conclusie genomen over de vraag met welke intensiteit de bestuursrechter bestuurlijke maatregelen moet toetsen en wat daarbij de betekenis is van het evenredigheidsbeginsel. [appellant] en de korpschef zijn in de gelegenheid gesteld om op deze conclusie te reageren, maar hebben van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.

5.1.    In overweging 7.10 van de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) heeft de Afdeling aan de hand van deze conclusie overwogen dat als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, de bestuursrechter de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten zal toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium voorop stellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval. Geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze (kunnen) plaatsvinden. Zo maakt het verschil of het gaat om een algemeen verbindend voorschrift, een ander besluit van algemene strekking of een beschikking en ook of het gaat om een belastend besluit, een begunstigend besluit of een besluit met een hybride karakter. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.

Heeft de korpschef redelijkerwijs gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om de toestemming in te trekken?

6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:865), heeft artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr gezien de bewoordingen ervan, geen imperatief karakter. Dit verplicht de korpschef daarom niet om, indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, de toestemming voor tewerkstelling bij een beveiligingsorganisatie in te trekken. Bij deze beoordeling bestaat dus ruimte voor een belangenafweging.

6.1.    Zoals onder 5.1 overwogen, kunnen bij de toetsing van een besluit aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol spelen. [appellant] betoogt in dat verband dat een andere maatregel in zijn geval passender was geweest. De korpschef had kunnen volstaan met een waarschuwing of een voorwaardelijke intrekking. De intrekking heeft ingrijpende gevolgen voor zijn inkomen en privéleven. Ter zitting bij de Afdeling heeft de korpschef toegelicht dat wanneer een beveiliger op grond van de Beleidsregels onvoldoende betrouwbaar wordt geacht, intrekking van de toestemming op grond van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr, de enige maatregel is die de korpschef oplegt. Er is geen ruimte voor het opleggen van een minder verstrekkende maatregel. Hoewel in het verleden wel eens werd volstaan met een waarschuwing of een andere maatregel, is de huidige ‘alles of niets’ benadering al enige tijd een vaste gedragslijn, aldus de korpschef.

6.2.    Zoals onder 6 omschreven heeft de korpschef op grond van artikel 7, vijfde lid, van de Wpbr, beleidsruimte. Dit artikel bevat geen aanknopingspunten voor het uitgangspunt van de korpschef dat geen gebruik kan worden gemaakt van minder verstrekkende maatregelen dan intrekking van de verleende toestemming. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3107) is het beleid om bij onvoldoende betrouwbaarheid de verleende toestemming in te trekken, ook niet in de Beleidsregels neergelegd. De Afdeling heeft verder eerder overwogen (zie uitspraak van 14 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7837) dat in gevallen waarin de betrouwbaarheid van de beveiliger in het geding is, de korpschef mogelijkheden tot zijn beschikking heeft om zijn zorgen naar aanleiding van een gedraging op een minder vergaande wijze tot uitdrukking te brengen.           Gelet op het voorgaande vindt de vaste gedragslijn van de korpschef geen steun in de wet en in de Beleidsregels. De gedragslijn ontkent de in de wet vervatte beleidsruimte en beperkt daardoor de bevoegdheid van de korpschef. De gedragslijn is dus in strijd met de wet en mag daarom niet worden toegepast.

6.3.    Het besluit om de toestemming in te trekken is een belastend besluit. Het intrekken van de verleende toestemming is een bestuursrechtelijke maatregel, die het maatschappelijk belang dat gediend is bij een betrouwbare veiligheidszorg ondersteunt. Daarvoor is van belang dat degenen die in de beveiliging werkzaam zijn betrouwbaar zijn en blijven. De Afdeling acht intrekking van de verleende toestemming op zichzelf geen onredelijk middel om het bovenstaande doel te bereiken. Daarbij blijft echter wel van belang dat de maatregel is afgestemd op een individueel geval. De korpschef dient daartoe te motiveren waarom de gekozen maatregel in het specifieke geval, een passende en noodzakelijke maatregel is.

Bij de beoordeling van de noodzakelijkheid van de maatregel staat de vraag centraal of de maatregel noodzakelijk is om het doel te bereiken. Als het antwoord op die vraag is dat het gewenste doel van een betrouwbare veiligheidszorg ook kan worden bereikt met een minder ingrijpende maatregel dan intrekking van de toestemming, dan is dat laatste niet noodzakelijk. Een dergelijke beoordeling heeft de korpschef niet gemaakt. Uit het besluit volgt namelijk niet dat de korpschef heeft beoordeeld en gemotiveerd waarom intrekking van de verleende toestemming in dit geval een passende en noodzakelijke maatregel was. De korpschef heeft in zijn beoordeling slechts rekening gehouden met de aspecten uit de Beleidsregels, die een afwijking van de terugkijktermijnen voor het verlenen van toestemming kunnen rechtvaardigen. Deze afweging bevat geen oordeel over de noodzaak van de gekozen maatregel. De enkele constatering dat de toestemming wordt ingetrokken omdat de betrouwbaarheid niet meer boven iedere twijfel is verheven, is daartoe onvoldoende. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

6.4.    Het betoog slaagt.

https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@129949/202003790-1-a3/#