Overtreder

10.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. Het college heeft niet aangetoond dat [appellante] zelf de woning onrechtmatig heeft omgezet, of dat zij over de omzetting heeft kunnen beschikken en de omzetting zonder vergunning heeft aanvaard. [appellante] voert aan dat zij al ruim voor het huisbezoek van 3 februari 2020 volop bezig was met het aanvragen en verkrijgen van omzettings- en omgevingsvergunningen voor haar woningen. [appellante] licht toe dat woningcorporaties, waaronder [appellante], vanaf 2017 gesprekken hebben gevoerd met het college om tot afspraken te komen voor woningcorporaties. Toen bleek dat het college hiertoe niet bereid was, heeft [appellante] vanaf juli 2019 geïnventariseerd bij welke van haar woningen sprake was van een vergunningsvereiste. In totaal heeft [appellante] meer dan honderd omzettingsvergunningen aangevraagd, waaronder die voor de woning die in deze zaak aan de orde is. Zij heeft ter onderbouwing omzettingsvergunningen overgelegd voor andere woningen van [appellante] die zij heeft aangevraagd en die door het college zijn verleend vóór 3 februari 2020. De vergunning voor de woning heeft [appellante] pas in maart 2020 aangevraagd, omdat de invoering van nieuwe regels voor kamerverhuur met zich bracht dat de woning in maximaal drie onzelfstandige woonruimten omgezet mocht worden en [appellante] wilde wachten met de aanvraag totdat de woning door niet meer dan drie personen werd bewoond. [appellante] voert verder aan dat zij direct nadat zij kennis heeft gekregen van de wijze van bewoning die in strijd zou zijn met de aan [appellante] verleende omzettingsvergunning voor de woning, maatregelen heeft genomen om de bewoning in overeenstemming te brengen met de vergunning.

10.1.  Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit als de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn als zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden zich voordoen.

Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, ov. 1.11.

10.2.  De Afdeling oordeelt dat [appellante] als functioneel pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, omdat is aangetoond dat sprake is van de hierboven onder d) genoemde omstandigheid. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.

10.3.  [appellante] had als eigenaar beschikkingsmacht over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, onder 5.1, en vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, onder 9.3). Omstandigheden die tot een ander oordeel leiden, zijn niet aangevoerd.

10.4.  [appellante] heeft daarnaast de overtreding aanvaard. Uit de door [appellante] overgelegde e-mailcorrespondentie tussen haarzelf en [partij] volgt namelijk dat zij sinds oktober 2017 erop aangestuurd heeft dat de woning kamergewijs zou worden verhuurd aan drie personen, terwijl tot 20 april 2020 geen vergunning was verleend voor omzetting in drie onzelfstandige woonruimten. Voor zover [appellante] betoogt dat van aanvaarding geen sprake is omdat zij al voor het huisbezoek van 3 februari 2020 de intentie had om een omzettingsvergunning voor de woning aan te vragen, slaagt dit betoog niet. Op zichzelf is aannemelijk dat [appellante] de intentie had om de omzettingsvergunning al voor het huisbezoek aan te vragen. Uit de overgelegde vergunningen voor andere woningen volgt namelijk dat [appellante] tussen juli 2019 en februari 2020 voor andere woningen omzettingsvergunningen heeft aangevraagd en verkregen. Daarnaast volgt uit de overgelegde e-mail van 9 oktober 2019 dat [appellante] op dat moment al van plan was om uiterlijk 15 november 2019 een omzettingsvergunning voor de woning aan te vragen. Maar [appellante] wist al in 2017 dat de woning zonder vergunning was omgezet. Gesteld noch gebleken is dat zij sindsdien inspanningen heeft verricht om de omzetting ongedaan te maken. De enkele omstandigheid dat [appellante] de intentie had om een vergunning aan te vragen is, mede gelet op het tijdsverloop, onvoldoende om niet te oordelen dat [appellante] de onrechtmatige omzetting heeft aanvaard. Dat [appellante] na de constatering van de overtreding op 3 februari 2020 maatregelen heeft genomen om de woonsituatie in overeenstemming te brengen met de verleende vergunning voor drie onzelfstandige woonruimten, doet aan de eerder geconstateerde overtreding niet af. De overtreding als hier aan de orde houdt in dat de woning zonder vergunning is omgezet in onzelfstandige woonruimten. Daarbij is het in dit geval niet van belang of de woning is omgezet in drie of vier onzelfstandige woonruimten en in zoverre is dus ook niet van belang dat er ten tijde van het huisbezoek vier in plaats van drie personen in de woning woonden.