Rechtmatigheid van het gehandhaafde voorschrift

3.       Maltha betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat maatwerkvoorschrift 7.2.2 evident onrechtmatig is en dat het college daarom bij besluit van 5 december 2019 de last onder dwangsom die betrekking heeft op het overtreden van dat voorschrift, niet in stand had mogen laten. Hiertoe voert zij aan dat de door het college gekozen grondslag voor dit voorschrift, namelijk artikel 2.7 lid 2 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit), niet de mogelijkheid biedt om maatwerkvoorschriften te stellen afwijkend van het bepaalde in artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit. Ook voert Maltha hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet de juiste procedure heeft gevolgd voor de vaststelling van het maatwerkvoorschrift 7.2.2. Volgens Maltha heeft het college in strijd gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel door het voorschrift in de revisievergunning op te nemen, omdat onduidelijk is welk wettelijk kader van toepassing is op de vaststelling, wijziging en handhaving van dit voorschrift. Ook is maatwerkvoorschrift 7.2.2. volgens Maltha rechtsonzeker omdat dit maatwerkvoorschrift volgens haar voor wat betreft de opslag van inerte goederen een maatwerkvoorschrift lijkt te zijn, maar voor wat betreft de opslag van niet-inerte goederen een vergunningvoorschrift lijkt te zijn. Daardoor is volgens haar onduidelijk op welke bevoegdheidsgrondslag maatwerkvoorschrift 7.2.2. rust. Tot slot voert Maltha aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorschrift daarnaast evident onrechtmatig is omdat dit voorschrift in strijd is met artikel 8.42 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm), artikel 8.40, tweede lid, van de Wm en artikel 2.7, leden 3 tot en met 8, van het Activiteitenbesluit doordat de toelichting die op grond van deze bepalingen is vereist, ontbreekt.

3.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kunnen voorschriften waartegen beroep heeft opengestaan, worden gehandhaafd zonder dat alsnog de vraag behoeft te worden beantwoord of die voorschriften rechtmatig zijn vastgesteld. Het belang van de rechtszekerheid, dat ermee is gediend dat van de rechtsgeldigheid van voorschriften wordt uitgegaan als deze niet zijn herroepen of vernietigd in de daarvoor bedoelde bezwaar- of beroepsprocedure, verlangt dat voorschriften die in rechte onaantastbaar zijn geworden handhaafbaar zijn. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraken die zijn genoemd in noot 40 van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2557. Dit zijn de uitspraken van 8 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ9954, 24 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ6851, en 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8064. Een uitzondering op de regel dat rechtens onaantastbare voorschriften afdwingbaar zijn, is evenwel niet uitgesloten indien wordt vastgesteld dat evident is dat dit voorschrift niet gesteld had mogen worden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ6851). Dit zogenoemde evidentiecriterium houdt in dat er bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, geen twijfel over bestaat dat het desbetreffende voorschrift niet gesteld had mogen worden.

3.2.    De Afdeling is van oordeel dat wat Maltha heeft aangevoerd, niet kan leiden tot het oordeel dat maatwerkvoorschrift 7.2.2 evident onrechtmatig is. De argumenten die Maltha heeft aangevoerd, hebben betrekking op de grondslag van dit maatwerkvoorschrift. Maltha stelt de vraag aan de orde of dit maatwerkvoorschrift in relatie tot de daaraan ten grondslag liggende bevoegdheid, wel op deze wijze in de vergunning mocht worden opgenomen. Deze argumenten leiden in dit geval niet bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, tot de conclusie dat er geen twijfel bestaat dat het voorschrift niet gesteld had mogen worden.

Het betoog slaagt niet.

Duidelijkheid van de last

4.       Maltha betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het besluit van 3 juli 2019 onvoldoende heeft verduidelijkt hoe Maltha zou kunnen voldoen aan de opgelegde last.

4.1.    Artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb, luidt: “Een last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.”

4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraken van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795 en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:169) vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.

4.3.    Op 18 februari 2019 heeft het college geconstateerd dat de rijpaden op het buitenterrein waren bedekt met stof. Ook ontstond er stofemissie naar buiten toe tijdens de verlading van vrachtauto’s in het silogebouw en bij het ontdoen van het vulgat van een geladen vrachtauto van glasdeeltjes op het buitenterrein.

Maltha is na deze constateringen bij besluit van 3 juli 2019 gelast de overtreding van maatwerkvoorschrift 7.2.2 te beëindigen en beëindigd te houden. De dwangsom wordt verbeurd zodra een nieuwe overtreding van dat voorschrift wordt geconstateerd.

In beginsel kan een bevoegd gezag kiezen voor een last die aansluit bij de formulering van het overtreden voorschrift. In dit geval is dat naar het oordeel van de Afdeling echter anders. Maatwerkvoorschrift 7.2.2 verbiedt bij de daarin genoemde locaties en activiteiten in de inrichting iedere visuele stofemissie op 2 meter of meer van de bron. Weliswaar noemt het maatwerkvoorschrift maatregelen die daartoe getroffen zouden kunnen worden, maar het betreft slechts voorbeelden, die niet afdoen aan de in het maatwerkvoorschrift opgenomen strikte resultaatsverplichting dat geen visuele stofemissie optreedt op 2 meter of meer van de bron. Gelet op de bedrijfsvoering van Maltha, zoals vergund door het college met de aan Maltha verleende omgevingsvergunning, kan niet worden uitgesloten dat Maltha, zelfs als zij alle als voorbeeld genoemde maatregelen treft, toch niet voldoet aan de strikte resultaatsverplichting in het maatwerkvoorschrift en dus, ondanks het treffen van al die maatregelen, de opgelegde last overtreedt en een dwangsom verbeurt. De rechtszekerheid vereist in dit geval een expliciete vermelding in de last wat door Maltha moet worden gedaan of nagelaten om verbeurte van een dwangsom te voorkomen. Het college heeft dit nagelaten.

De last is dus onvoldoende duidelijk. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de last wel voldoende duidelijk is.

Het betoog slaagt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RVS:2023:1141