Het recht op bijstand door een raadsman

5.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] het recht op bijstand door een raadsman kan ontlenen aan artikel 6 van het EVRM en dat hij hierop voor aanvang van het verhoor op 9 mei 2019 door de arbeidsinspecteurs gewezen had moeten worden. De minister voert onder verwijzing naar de arresten van de Hoge Raad van 30 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH3079, en 11 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:CA2555, aan dat uit rechtspraak van de Hoge Raad naar aanleiding van de Salduz-rechtspraak volgt dat een aangehouden verdachte op grond van artikel 6 van het EVRM recht heeft op consultatiebijstand voorafgaand aan het eerste verhoor, maar dat dit recht niet van toepassing is op een niet-aangehouden verdachte die op het politiebureau wordt ontboden voor verhoor. Verder voert de minister aan dat de rechtbank haar oordeel ten onrechte heeft gebaseerd op de gedachte dat de Uniewetgever, door het recht op rechtsbijstand in het strafprocesrecht te harmoniseren, een interpretatie heeft gegeven aan de minimumbescherming van het EVRM. Volgens de minister volgt uit de richtlijnen 2012/13/EU betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PB 2012, L 142/1) en 2013/48/EU betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures (PB 2013, L 294/1) dat zij alleen van toepassing zijn op het strafprocesrecht, de ‘criminal procedure’. Voor situaties waarin weliswaar sprake is van een ‘criminal charge’, maar niet van een ‘criminal procedure’ – zoals bij punitieve bestuurlijke boetes – geldt volgens de minister op basis van artikel 53 van het EVRM alleen de minimumbescherming van artikel 6 van het EVRM.

5.1.    De Hoge Raad heeft in een arrest van 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135, onder 5.2.1 en 5.2.2, overwogen dat degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld in de zin van artikel 6 van het EVRM, op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman. Het recht op bijstand door een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in zaken die een ‘criminal charge’ betreffen. Voor een – tijdelijke – uitzondering op dit recht is alleen plaats indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken. De Hoge Raad heeft overwogen dat er gelet op het fundamentele belang van het recht op bijstand door een raadsman geen aanleiding bestaat dit recht te beperken tot zaken die naar nationaal recht behoren tot het strafrecht. Het recht op bijstand door een raadsman geldt ook met betrekking tot andere sancties die zijn gebaseerd op een ‘criminal charge’. De Hoge Raad heeft overwogen dat het recht op bijstand door een raadsman en het recht om hierover te worden geïnformeerd dus ook van toepassing zijn bij bestuurlijke boetes. Verder heeft de Hoge Raad onder 6.2 overwogen dat, in gevallen waarin het gaat om een bestuurlijke boete, de raadsman noch op grond van artikel 6 van het EVRM, noch op grond van artikel 14 van het IVBPR, noch naar nationaal recht de hoedanigheid van advocaat hoeft te hebben. Aan degene die bijstand verleent in het verkeer met bestuursorganen, worden in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb geen nadere eisen gesteld.

5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:476, onder 9.4, is het opleggen van de Wav-boete, waarbij aan de overtreder een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldbedrag wordt opgelegd, een bestraffende sanctie. De in deze zaak opgelegde boete is een tegen [appellant] ingestelde vervolging, een ‘criminal charge’, in de zin van artikel 6 van het EVRM.

5.3.    In navolging van het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] recht heeft op bijstand door een raadsman en dat hij hierover door de arbeidsinspecteurs had moeten worden geïnformeerd. Dit recht vloeit voort uit artikel 6 van het EVRM. De Afdeling acht verder van belang dat de bestuurlijke boete in de loop der jaren een grote ontwikkeling heeft doorgemaakt. Waar de bestuurlijke boete bedoeld was om het handhavingstekort in de strafrechtelijke keten te ondervangen en bestuursorganen de bevoegdheid te geven om handhavend op te treden tegen lichte strafbare feiten, gaat het bij de bestuurlijke boete steeds meer om zware, complexe overtredingen die worden bedreigd met hoge bestuurlijke boetes. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling een goede rechtsbescherming van de betrokkene. In deze zaak gaat het ook om een hoge bestuurlijke boete. In zoverre slaagt het betoog van de minister niet.

5.4.    De Afdeling oordeelt, onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, onder 5.2.7, dat de richtlijnen 2012/13/EU en 2013/48/EU geen betrekking hebben op bestuurlijke boetes.

In zoverre slaagt het betoog van [appellant] niet.

Vanaf welk moment moet de betrokkene gewezen worden op het recht op bijstand door een raadsman?

5.5.    De minister voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op het moment van het verhoor van [appellant] op 9 mei 2019 sprake was van een ‘criminal charge’ en hij daarom voor het verhoor gewezen had moeten worden op het recht op bijstand door een raadsman.

5.6.    Uitgangspunt is dat een ‘criminal charge’ aanvangt op het moment waarop het bestuursorgaan een handeling verricht waaraan de betrokkene redelijkerwijs de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (vergelijk de uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3204, onder 4.1) dat een bestuursorgaan in de regel eerst met de boetekennisgeving jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook in een eerder stadium sprake kan zijn van een ‘criminal charge’. Dit volgt bijvoorbeeld uit het arrest van het EHRM van 10 december 1982, Foti e.a. tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:1982:1210JUD000760476. Uit paragraaf 52 van dat arrest volgt dat, om te beoordelen of in strafzaken is voldaan aan het vereiste van de redelijke termijn vervat in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, men moet beginnen met na te gaan vanaf welk moment de betrokkene in beschuldiging is gesteld. Dit kan zijn gebeurd op een datum voorafgaand aan de procedure bij de rechtbank, zoals de datum van de arrestatie, de datum waarop betrokkene er officieel van in kennis werd gesteld dat hij vervolgd zou worden of de datum waarop het vooronderzoek werd geopend. In het algemeen geldt dat in ieder geval het moment waarop de officiële kennisgeving van een beschuldiging aan een persoon door de bevoegde autoriteit is gegeven, uiterlijk geldt als moment waarop sprake is van een ‘charge’. De Afdeling is van oordeel dat de ‘criminal charge’ in dit geval is aangevangen met de boetekennisgeving van 25 augustus 2020. De arbeidsinspecteurs hebben daaraan voorafgaand [appellant] verhoord in het kader van een onderzoek naar een overtreding van de Wav. Een concrete handeling waaraan [appellant] redelijkerwijs de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete zou gaan opleggen, valt daaruit niet af te leiden. Ook valt daaruit niet af te leiden dat [appellant] op dat moment in staat van beschuldiging was gesteld. In deze onderzoeksfase was immers nog geen sprake van een concrete handeling waaraan [appellant] redelijkerwijs de verwachting kon ontlenen dat de minister hem een boete zou gaan opleggen. Dat de verklaring die [appellant] heeft afgelegd tijdens het verhoor op 9 mei 2019 heeft bijgedragen aan de verdenking van overtreding van de Wav, maakt dit niet anders.

5.7.    De minister voert dus terecht aan dat op het moment van het verhoor van [appellant] op 9 mei 2019 geen sprake was van een ‘criminal charge’. Maar dit betekent niet dat [appellant] niet voorafgaand aan het verhoor gewezen had moeten worden op het recht op bijstand door een raadsman. Dat legt de Afdeling hierna uit. De Hoge Raad heeft in het arrest van 6 september 2024, onder 5.2.3, overwogen dat de betrokken overheidsinstantie degene tegen wie die strafvervolging is ingesteld in elk geval moet hebben geïnformeerd over zijn recht op bijstand door een raadsman voordat deze persoon voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a van de Awb. De Afdeling volgt dit uitgangspunt van de Hoge Raad. Dit betekent dat voor het moment waarop de betrokkene gewezen moet worden op het recht op bijstand door een raadsman, wordt aangesloten bij het moment waarop de cautie moet worden gegeven.

5.8.    Het voorgaande betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant] recht had op bijstand door een raadsman en dat de arbeidsinspecteurs [appellant] hierop hadden moeten wijzen voorafgaand aan het verhoor op 9 mei 2019. Het betoog van de minister slaagt niet.

Mag de minister de verklaring van [appellant] gebruiken als bewijs?

5.9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn verklaring, afgelegd tijdens het verhoor van 9 mei 2019, niet uitgesloten hoeft te worden als bewijs voor de overtredingen. Hij voert, onder verwijzing naar het arrest van het EHRM van 13 september 2016, Ibrahim e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, aan dat de rechtbank ten onrechte heeft getoetst of [appellant] zodanig in zijn belangen is geschaad door het ontbreken van bijstand door een raadsman, dat de verklaring buiten beschouwing moet worden gelaten. De rechtbank had moeten toetsen of er dwingende redenen waren voor de beperking van het recht op bijstand door een raadsman en of de procedure in zijn geheel eerlijk is verlopen. Verder voert hij aan dat hij nadeel heeft geleden, dat hij geen benul had van de gevolgen van zijn verklaring en dat hij later is teruggekomen van zijn verklaring.

5.10.  De Hoge Raad heeft in het arrest van 6 september 2024, onder 5.2.4 en 5.2.5, overwogen dat, indien degene tegen wie een strafvervolging in de zin van artikel 6 van het EVRM is ingesteld, ten onrechte niet onmiddellijk is gewezen op zijn recht op bijstand door een raadsman, dit niet zonder meer met zich brengt dat hij in de daaropvolgende procedure geen behoorlijk proces heeft gekregen als bedoeld in die verdragsbepaling. De vraag of het proces in een punitieve zaak behoorlijk is geweest, moet ook dan worden beoordeeld aan de hand van het verloop van dat proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Daarbij is mede van belang in hoeverre degene tegen wie de strafvervolging is ingesteld toch bijstand door een raadsman heeft gekregen. Deze beoordeling is van belang met het oog op de bruikbaarheid van het bewijs tegen de betrokkene. In het arrest van het EHRM van 9 november 2018, Beuze tegen België, ECLI:CE:ECHR:2018:1109JUD007140910, paragraaf 150, heeft het EHRM een aantal niet-limitatieve factoren genoemd die van belang kunnen zijn bij de beoordeling of het proces als geheel eerlijk is verlopen, zoals de mogelijke bijzondere kwetsbaarheid van de verdachte vanwege leeftijd of psychische capaciteit, de kwaliteit van het bewijs en de omstandigheden waaronder het is verkregen, de mogelijkheid om het bewijs te bestrijden en of een verklaring onmiddellijk is ingetrokken of gewijzigd.

5.11.  [appellant] is ten onrechte voorafgaand aan het verhoor van 9 mei 2019 niet gewezen op het recht op bijstand door een raadsman. Er is sprake van een vormverzuim. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank verder had moeten toetsen of de procedure in zijn geheel eerlijk is verlopen, maar dit baat hem niet. De Afdeling is van oordeel dat dit het geval is. Hiervoor acht zij het volgende van belang. [appellant] is meerderjarig. Er doen zich geen omstandigheden voor die erop duiden dat hij kwetsbaar is. [appellant] heeft op 2 april 2019 zelf contact opgenomen met een arbeidsinspecteur en te kennen gegeven dat hij een verklaring wilde afleggen. Daarbij heeft hij de mogelijkheid gehad om voorafgaand aan het verhoor op 9 mei 2019 een raadsman te raadplegen en om zich tijdens het verhoor te laten bijstaan door een raadsman. [appellant] was al langere tijd op de hoogte van het onderzoek. Verder hebben de arbeidsinspecteurs [appellant] voorafgaand aan het verhoor gewezen op zijn zwijgrecht. Uit het verslag van het verhoor is niet af te leiden dat de arbeidsinspecteurs tijdens het verhoor ongeoorloofde druk hebben uitgeoefend. [appellant] heeft zijn verklaring na afloop doorgelezen en ondertekend. Daar komt bij dat, anders dan [appellant] betoogt, hij niet is teruggekomen van zijn verklaring. De verklaringen die [appellant] heeft afgelegd tijdens de gehele procedure, waarbij hij in de bezwaarfase en in beroep is bijgestaan door een raadsman, zijn in lijn met elkaar.

5.12.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de procedure in het geheel eerlijk is verlopen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de verklaring van [appellant], afgelegd tijdens het verhoor van 9 mei 2019, uit te sluiten als bewijs. Het betoog van [appellant] slaagt niet.

 

https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@147647/202207230-1-v6/