Vertrouwensbeginsel

14. Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.

De rechtbank heeft niet onderkend dat geen sprake is geweest van een toezegging. De stukken waarop de rechtbank onder andere baseert dat sprake is van een toezegging, de e-mail van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017, staan niet op zichzelf maar moeten in een breder perspectief worden beschouwd. Uit het verslag van een gesprek met de heer Moerland op 26 januari 2016 blijkt dat de burgemeester duidelijk heeft gemaakt dat het pand na het gebruik als opvang voor asielzoekers niet gebruikt mag worden als huisvesting voor arbeidsmigranten. De passage in de brief van 17 oktober 2017 waarin staat dat de tijdelijke vergunningen gebruikt kunnen worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten, reflecteert niet de wensen van het college. Ondanks deze fout is de conclusie van die brief dat geen medewerking verleend wordt aan het principeverzoek.

Daarnaast stelt het college dat, als er sprake zou zijn van gewekte verwachtingen, deze niet zo ver kunnen reiken dat de huisvesting van arbeidsmigranten ook moet worden geacht te voldoen aan de daarvoor geldende brandveiligheidsvoorschriften, omdat daar in het geheel geen uitlatingen over zijn gedaan. Dit is volgens het college ook niet mogelijk, omdat Bovri B.V. eind 2017 geen informatie heeft verstrekt over de wijze waarop de arbeidsmigranten zouden worden gehuisvest.

14.1. Bovri B.V. betoogt dat er wel sprake is van een gewekt vertrouwen. Zo is er vanaf augustus 2016 een uitgebreid voortraject gezamenlijk met het college doorlopen voordat er is besloten om arbeidsmigranten te huisvesten. Daarnaast stelt Bovri B.V. dat in eerdere communicatie tussen haar en het college het onderwerp van aanvullende brandveiligheidseisen alleen ter sprake is geweest met betrekking tot een periode volgend op deze periode van januari tot de expiratiedatum van de vigerende vergunning. Pas op 9 januari 2018 ontvangt Bovri B.V. e-mails van het college, waarin er voor het eerst wordt gesproken over andere brandveiligheidseisen en toen was het huisvesten van arbeidsmigranten al begonnen.

Daarnaast wijst Bovri B.V. erop dat aan alle brandveiligheidsvoorschriften is voldaan voor een groepsaccommodatie en dat gelet hierop er ook geen sprake is van een belang om te handhaven.

14.2. De Afdeling past bij de bespreking van de betogen van het college en Bovri B.V. over het beroep op het vertrouwensbeginsel het stappenplan toe, zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend.

Stap 1

14.3. Over de eerste stap heeft de rechtbank overwogen dat het e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017 een toezegging bevatten waaruit Bovri B.V. heeft mogen af leiden dat het college in beginsel akkoord was met het benutten van de geldende omgevingsvergunningen voor de opvang van arbeidsmigranten in het pand gedurende de looptijd van die omgevingsvergunningen.

14.4. De Afdeling ziet aanleiding voor de conclusie dat de rechtbank goed heeft gezien dat sprake is geweest van een toezegging.

In het e-mailbericht van 12 oktober 2017 van de [jurist omgevingsrecht] bij de gemeente Nissewaard, aan Bovri B.V. staat: “Voor de doelgroep arbeidsmigranten – dus niet de doelgroep spoedzoekers – kunnen de huidige verleende omgevingsvergunningen tot en met 10 juni 2018 nog benut worden voor huisvesting. Voor het overige verwijs ik naar de motivering in de brief die u deze week, uiterlijk begin volgende week zult ontvangen.” Bij brief van 17 oktober 2017 heeft het college het door Bovri B.V. ingediende principeverzoek afgewezen. In deze brief is ook de volgende passage opgenomen: “Bij de gevraagde vorm van wonen voor de doelgroepen spoedzoekers en arbeidsmigranten, past enkel de huisvesting van arbeidsmigranten binnen de twee verleende omgevingsvergunningen, welke geldig zijn tot en met 10 juni 2018. Na deze periode zullen nieuwe (tijdelijke) vergunningaanvragen ten behoeve van het strijdige gebruik brandveilig gebruik van het pand Boyleweg 2 ingediend moeten worden met een instandhoudingtermijn van acht jaar waartegen rechtsmiddelen open staan.” In het gesprekverslag van 26 januari 2016 staat onder meer: “De heer Moerland geeft aan dat zijn businesscase is gebaseerd op een exploitatie van twee jaar. De burgemeester geeft duidelijk aan dat het niet de bedoeling is dat het pand na het gebruik als aanvullende opvang voor asielzoekers een opvangvoorziening voor migranten wordt. De eigenaar laat weten dat zijn oorspronkelijke plan om de ruimte in kleinere units te verhuren aan startende ondernemingen, overeind blijft. Dat kan ook na de verbouwing.”

14.5. De Afdeling volgt het standpunt van het college niet dat het e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017 in breder perspectief moeten worden bezien en dat ook het verslag van het gesprek tussen het college en Bovri B.V. en het COA op 26 januari 2016 in aanmerking moet worden genomen. In het gespreksverslag van 26 januari 2016 staat weliswaar dat het pand, nadat het gebruikt is voor de opvang van asielzoekers, niet meer als opvang mag worden gebruikt voor arbeidsmigranten, maar dit betekent niet dat Bovri B.V. geen vertrouwen mocht ontlenen aan het latere e-mailbericht van 12 oktober 2017 en de brief van 17 oktober 2017. Deze bevatten, zoals hiervoor is geoordeeld, een toezegging waaruit Bovri B.V. heeft mogen afleiden dat het college in beginsel akkoord was met het benutten van de geldende omgevingsvergunningen voor de het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand gedurende de looptijd van de tijdelijke omgevingsvergunningen.

Het betoog van het college faalt.

Stap 2

14.6. Over stap 2 heeft de rechtbank overwogen dat de toezegging aan het college is toe te rekenen. De Afdeling ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan.

Conclusie stappen 1 en 2

14.7. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat Bovri B.V. de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat zij op grond van de omgevingsvergunningen van 10 juni 2016 en 18 augustus 2016 het pand mocht gebruiken voor de opvang van arbeidsmigranten gedurende de looptijd van die omgevingsvergunningen.

Stap 3

14.8. Over de belangenafweging heeft de rechtbank geoordeeld dat vast staat dat de situatie ter plekke niet in overeenstemming was met de geldende brandveiligheidsvoorschriften en dat niet in geschil is dat het pand steeds in gebruik is geweest en dat zich ten tijde van het nemen van de bestuursdwangbesluiten (ongeveer) 130 arbeidsmigranten in het pand bevonden. De rechtbank is van oordeel dat in dat geval het zwaarwegende algemeen belang van brandveiligheid en de veiligheid van de in het pand aanwezige personen zwaarder dient te wegen dan het belang van Bovri B.V. bij honorering van het gewekte vertrouwen. Hoewel Bovri B.V. er dus gedurende enige tijd gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat zij arbeidsmigranten in het pand mocht huisvesten, levert schending van het gerechtvaardigde vertrouwen in dit geval geen bijzondere omstandigheid op die aan handhaving in de weg staat.

14.9. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. De Afdeling overweegt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er sprake is van een algemeen belang dat met handhaving wordt gediend en dat dat belang zwaarder weegt. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het soort groep, in dit geval arbeidsmigranten in plaats van asielzoekers en ook gelet op de aard en indeling van het pand, een zwaarderwegend belang oplevert. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom voor het huisvesten van arbeidsmigranten andere eisen voor de brandveiligheid gelden dan bij de opvang voor asielzoekers en ook waarom de brandveiligheid in dat kader zwaarder weegt dan het gerechtvaardigde vertrouwen van Bovri B.V. Voor zover het college stelt dat de brandveiligheid in het geding is, omdat de tijdelijke omgevingsvergunningen zijn verleend voor de opvang van asielzoekers en dus ook zijn gebaseerd op de brandveiligheidseisen voor asielzoekers en niet voor arbeidsmigranten, overweegt de Afdeling dat gelet op hetgeen is overwogen onder 10.6 en 11.2 geen sprake is van een overtreding van de brandveiligheidseisen op grond van het Bouwbesluit 2012 en de brandveiligheidsvoorschriften op grond van de tijdelijke omgevingsvergunning en daardoor dus geen sprake kan zijn van een zwaarwegende algemeen belang van brandveiligheid.

Het belang van Bovri B.V. bij de ingebruikneming van het pand voor het huisvesten van arbeidsmigranten legt gelet op het vorenstaande voldoende gewicht in de schaal. Het gewekte vertrouwen leidt dus tot het oordeel dat het college geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de schending van het gerechtvaardigde vertrouwen in dit geval geen bijzondere omstandigheid oplevert die aan handhaving in de weg staat.

Het betoog van Bovri B.V. en het daarin vervatte beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.

https://uitspraken.rechtspraak.nl/#!/details?id=ECLI:NL:RVS:2023:3071