- laatste geupdate 7 augustus 2020
1. Een toezichthouder is bevoegd vervoermiddelen te onderzoeken met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft.
2. Hij is bevoegd vervoermiddelen waarmee naar zijn redelijk oordeel zaken worden vervoerd met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft, op hun lading te onderzoeken.
3. Hij is bevoegd van de bestuurder van een vervoermiddel inzage te vorderen van de wettelijk voorgeschreven bescheiden met betrekking waartoe hij een toezichthoudende taak heeft.
4, Hij is bevoegd met het oog op de uitoefening van deze bevoegdheden van de bestuurder van een voertuig of van de schipper van een vaartuig te vorderen dat deze zijn vervoermiddel stilhoudt en naar een door hem aangewezen plaats overbrengt.
5. Bij regeling van Onze Minister van Veiligheid en Justitie wordt bepaald op welke wijze de vordering tot stilhouden wordt gedaan.
In artikel 5:19 Awb is een aantal bevoegdheden neergelegd die ten aanzien van vervoermiddelen kunnen worden uitgeoefend. Het begrip “vervoermiddel” omvat niet alleen voertuigen, maar ook (lucht)vaartuigen (vliegtuigen en schepen). Voertuigen zijn niet alleen fietsen en motorrijtuigen, waaronder bromfietsen, maar ook aanhangwagens (zie artikel 1, aanhef en onder c, d en e, WVW 1994).
1. Onderzoek vervoermiddel en lading
In de eerste twee leden van artikel 5:19 Awb is een regeling opgenomen voor het onderzoek van vervoermiddelen en van hun lading. Het is volgens de regering een lex specialis ten opzichte van artikel 5:18 Awb. Een vervoermiddel is vaak een onderdeel van de persoonlijke levenssfeer van een burger. De regering meende dan ook dat artikel 5:19 Awb met meer wettelijke waarborgen moest worden omkleed dan artikel 5:18 Awb. Om dat mogelijk te maken is er voor een specifieke regeling gekozen. Hierin zijn naast artikel 5:13 Awb de in deze bepaling neergelegde aspecten van het evenredigheidsbeginsel opgenomen: de toezichthouder mag deze bevoegdheden slechts uitoefenen bij vervoermiddelen die op grond van zijn taak object van onderzoek mogen zijn; de lading mag slechts worden onderzocht indien met het vervoermiddel zaken worden vervoerd met betrekking waartoe de toezichthouder een toezichttaak heeft (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 145-146).
Volgens de regering zal het onderzoek van de toezichthouder zich meestal beperken tot de lading van het betrokken vervoermiddel. In een aantal gevallen kan het echter noodzakelijk zijn om het vervoermiddel zelf aan een onderzoek te onderwerpen (zie ook artikel 160 Wegenverkeerswet). Het onderzoek van de lading omvat de met de aard van de lading verband houdende hulpmiddelen.
De bevoegdheid om vervoermiddelen te onderzoeken kan ook worden uitgeoefend zonder dat de bestuurder of een ander zich in of bij het vervoermiddel bevindt:
“Ook wanneer het vervoermiddel in onbeheerde staat wordt aangetroffen, kan de bevoegdheid worden uitgeoefend. Wel brengt artikel [5:13] Awb met zich mee dat dan eerst pogingen in het werk gesteld moeten worden om de beheerder van het vervoermiddel op te sporen” (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 43, p. 146.
2. Indringendheid onderzoek
Naast de begrenzing van artikel 5:13 Awb (dat het onderzoek redelijk en noodzakelijk is), geldt ook dat artikel 5:19 Awb met zich mee brengt dat slechts ‘zoekend rondkijken’ mogelijk is (zie artikel 96 Wetboek van Strafvordering en zie: Conclusie A-G Hofstee, 13 februari 2018, ECLI:NL:PHR:2018:126, r.o. 26):
“26. Voor zover mij bekend is, heeft de Hoge Raad zich over de strekking van de voormelde Awb-bepalingen [artikel 5:18 en 5:19 Awb – TS] nog niet uitgesproken, terwijl ik verder in de bestuursrechtspraak evenmin een voor het onderhavige geval relevante interpretatie van deze voorschriften in laatste instantie ben tegengekomen. Bij deze stand van zaken houd ik het er – overeenkomstig de bedoeling van de wetgever – voor dat een toezichthouder, met een daarvoor bestemde toezichthoudende taak, in beginsel enkel bevoegd is tot het betreden van en het vervolgens zoekend rondkijken in een voertuig.”
Dat is (veel) minder verstrekkend dan de doorzoekingsbevoegdheid. A-G Hofstee verwoord het in zijn conclusie van 13 februari 2018, ECLI:NL:PHR:2018:126 als volgt:
“30. Over het onderscheid tussen zoekend rondkijken en doorzoeken schrijft Vellinga-Schootstra: “kijken doe je met je ogen en niet met je handen.” Volgens Borgers betekent zoekend rondkijken “handen op de rug”. Dit hoeft ook weer niet letterlijk te worden opgevat en strikt te worden uitgelegd. Ik wijs daarvoor op het door de memorie van toelichting genoemde voorbeeld: het openen van een niet afgesloten slaapkamerdeur. Dit zal normaal gesproken met de handen worden gedaan, hoewel ook een soepele beweging met een been of een kin daarvoor nog zou kunnen dienen, en nu dat zo is waarom zou het dan niet gewoon met de handen mogen. Daarom net wat genuanceerder reppen mijn ambtgenoot Machielse en ook de auteurs Keulen & Knigge van “bij wijze van spreken met de handen op de rug”. Maar dat neemt niet weg dat deze omschrijvingen in iets andere bewoordingen hetzelfde tot uitdrukking bedoelen te brengen: bij zoekend rondkijken mogen geen additionele opsporingshandelingen worden verricht. Additioneel is het openen van een niet afgesloten kastdeur wel, maar het openen van een niet afgesloten deur naar de slaapkamer niet omdat, zo luidt de redenering, daarmee de verdere doorgang wordt vrijgemaakt.”
In diezelfde conclusie merkt A-G Hofstee op dat uit de strafrechtspraak ook blijkt dat het ‘handen op de rug’ criterium niet zo letterlijk moet worden genomen. Er mag nog wel wat worden gedaan tijdens het onderzoek met de handen, maar het moet beperkt zijn:
“31. Zoals ik reeds opmerkte, heeft de Hoge Raad het in de zo-even geciteerde memorie van toelichting bij het ‘wetsvoorstel herziening gerechtelijk vooronderzoek’ tot uitgangspunt genomen onderscheid tussen zoekend rondkijken en doorzoeken in zijn rechtspraak aanvaard. [HR 4 januari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BM6673 – TS] Tot op heden laat de jurisprudentie van de Hoge Raad over de precieze grenzen tussen beide begrippen zich goed duiden door middel van het in de literatuur gebruikte ‘als het ware handen op de rug’-criterium. Zo leverde het doelgericht openen van één enkele kast omdat men wist dat daarin verdovende middelen lagen reeds een doorzoeking op. [HR 21 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BO8202 – TS] Het openen van een roldeur van een grote koelruimte in een bedrijfshal viel echter nog onder ‘zoekend rondkijken’, want is nog het zich verschaffen of vrijmaken van doorgang. [HR 18 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:642 – TS] Zo ook het forceren van een tussendeur, indien het doel van het binnentreden dit redelijkerwijs vereist. [HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AH9998 – TS] Voorts mogen zo nodig voorwerpen worden verplaatst. [HR 25 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6419] Bij deze voorbeelden uit de praktijk zij in herinnering gebracht dat de betredingsbevoegdheid mede de bevoegdheid tot het betreden van alle vertrekken, en dus ook de doorgang daartoe, in de te betreden plaats omvat (voor zover het doel van het binnentreden dit redelijkerwijs vereist) [HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AH9998]. Anders dan in het geciteerde uit de memorie van toelichting lijkt te worden verondersteld, brengt het enkele feit dat de toegang tot een ander vertrek wordt geforceerd, niet met zich dat de betredingsbevoegdheid wordt overschreden [HR 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AH9998]. In die sleutel laat zich ook het arrest plaatsen waarin de Hoge Raad besliste dat het slechts opzij schuiven van dozen teneinde de daarachter gelegen ruimte te betreden, geen doorzoeking opleverde [HR 18 november 2003, ECLI:NL:HR:2003:AL6238]. Overigens zij opgemerkt dat van een doorzoeking te onderscheiden is de in HR 22 juni 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO5848, NJ 2004/453 bedoelde situatie waarin het onderzoek in een plastic zak en een boodschappentas pas plaatsvond nadat deze in beslag waren genomen.”
In de zaak waarin de A-G concludeerde was sprake van toezichthouders van een gemeente die het verbod in de APV op inbrekerstuig handhaafde. Daar was sprake van een toezichthouder die “onder de bijrijdersstoel wilde kijken en om dat te kunnen doen […] pakte [hij een tasje] om het opzij te leggen en toen [zag hij] een grote schroevendraaier met de punt uit het tasje […] steken”. Met andere woorden, dat de toezichthouder “het tasje opzij legde om zichzelf de doorgang naar de plek onder de bijrijdersstoel te verschaffen en aldus dat deel van de plaats met de ogen te bekijken (dat anders voor hem niet waarneembaar zou zijn geweest).” Dat achtte de A-G aanvaardbaar gelet op artikel 5:19 Awb:
“34. Op grond van het voorgaande – ik doel daarbij (naar analogie) mede op de bevoegdheid van de Awb die tevens de voorbereidende werkzaamheden zoals het verplaatsen van de lading impliceert en de betekenis van het ‘als het ware handen op de rug’-criterium in het strafrecht en de desbetreffende rechtspraak van de Hoge Raad – acht ik het impliciete oordeel van het hof dat nog slechts sprake was van ‘zoekend rondkijken’ niet onbegrijpelijk en toereikend gemotiveerd. Als het opzij schuiven van dozen en (zelfs) ook het forceren van een deur om toegang tot een andere ruimte te kunnen verkrijgen onder ‘zoekend rondkijken’ wordt begrepen (indien het doel van het binnentreden dit redelijkerwijs vereist), dan toch zeker ook het wegschuiven van een tas om een bepaald, niet afgesloten deel van de ruimte te kunnen waarnemen. Daarbij wijs ik er nog op dat, naar het hof in zijn bewijsoverwegingen heeft vastgesteld, de tas waaruit de schroevendraaier stak voor eenieder zichtbaar was.”
3. Inzage van wettelijk voorgeschreven bescheiden
In het derde lid van artikel 5:19 Awb is de bevoegdheid opgenomen om inzage te vorderen van wettelijk voorgeschreven bescheiden. Hierbij valt te denken aan bescheiden als (de delen van) het kentekenbewijs, het rijbewijs, het bromfietscertificaat of een vrijstellingsbeschikking op grond van artikel 146-151 WVW 1994, maar ook het vergunningbewijs taxivervoer (artikel 76, lid 3, Wet personenvervoer 2000) en de controlemiddelen op grond van het rijtijdenbesluit.
4. Stilhouden en overbrengen
Artikel 5:19, lid 4, Awb attribueert aan de toezichthouder de bevoegdheid om met het oog op het onderzoek van het vervoermiddel en zijn lading en het inzien van de wettelijk voorgeschreven bescheiden van de bestuurder of de schipper te vorderen dat deze zijn vervoermiddel stilhoudt. De wijze waarop de vordering moet plaatsvinden, is voorgeschreven in de Regeling stilhoudingsvordering toezichthouders (nog immer geldig: het besluit van 18 december 1997, Stcrt. 1997, 247, gewijzigd bij besluit van 3 juli 1998, Stcrt. 1998, 126), waarin onder meer is opgenomen:
“Een toezichthouder doet de vordering tot stilhouden, bedoeld in artikel 5:19, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, op de navolgende wijze: indien de toezichthouder tijdens de vordering gebruik maakt van een auto: door een stopteken, bestaande uit een in of aan de auto aangebrachte transparant waarin de aanduiding ’STOP’, al dan niet in combinatie met de aanduiding van de dienst waar de toezichthouders werkzaam is, in rode letters verlicht wordt.
Als er niet gebruik wordt gemaakt van een auto dan geldt dat:
“1º van een half uur vóór zonsopgang tot een half uur na zonsondergang: door het opsteken van een stopteken, bestaande uit een ronde witte schijf waaromheen een rode rand, waarin met witte letters in ieder geval de aanduiding ’STOP’ is geplaatst;
2º van een half uur na zonsondergang tot een half uur vóór zonsopgang: door het verticaal op en neer bewegen van een rood lichtsein dat is aangebracht in het midden van het in onderdeel 1° bedoelde stopteken.”
De toezichthouder kan tevens vorderen dat de bestuurder zijn vervoermiddel naar een door hem aangewezen plaats overbrengt. Hij mag dit artikellid niet gebruiken bij luchtvaartuigen (gelukkig maar); dat volgt uit het feit dat slechts wordt gesproken van en voertuig of een vaartuig.
De regering beschouwt de bevoegdheid om van bestuurders te vorderen dat zij hun vervoermiddel tot stilstand brengen als de meest ingrijpende bevoegdheid van artikel 5:19 Awb. Indien het handhavingstoezicht op een andere wijze even doelmatig kan worden uitgeoefend, dan is het uitoefenen van de bevoegdheid van artikel 5:13, lid 4, in strijd met het subsidiariteitsbeginsel.
“Zo zal het belang van het uitoefenen van steekproefsgewijs toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften niet het ophouden van onderweg zijnde bestuurders rechtvaardigen, indien het benodigde toezicht even zo goed of zelfs beter op andere wijze kan worden uitgeoefend” (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 146).
Op grond van het voorgestelde artikel 5:19, lid 4, Awb is de toezichthouder niet bevoegd om de bestuurder van een vervoermiddel tot stoppen te dwingen. Maatregelen als een spijkerplank, wegversperring, G-stop (band met metalen pinnen zonder het gevaar van een klapband) of bij fietsers het vastpakken van stuur of bagagedrager zijn op basis van deze bepaling niet geoorloofd. Het zijn voorbeelden van bestuursdwang: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan (artikel 5:21 Awb). Op grond van artikel 5:22 Awb bestaat de bevoegdheid daartoe slechts indien ze bij of krachtens de wet is toegekend (kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, p. 147).
De toezichthouder is bevoegd om van de bestuurder (of schipper) te vorderen dat hij zijn vervoermiddel naar een door de toezichthouder aangewezen plaats overbrengt. Voor deze bevoegdheid geldt het evenredigheidsbeginsel. Is het niet mogelijk om te volstaan met de vordering tot stilhouden van het vervoermiddel, dan pas kan de vordering om het vervoermiddel naar een andere plaats over te brengen gerechtvaardigd zijn.
5. Artikel 96b Sv
Deze bepaling houdt nauw verband met de strafrechtelijke bevoegdheid om een vervoermiddel te stoppen en te onderzoeken. Zie daarvoor artikel 96b Sv.
6. Identificatieplicht
Een aparte bevoegdheid om een bestuurder staande te houden (eenmaal uitgestapt) en zich te identificeren is niet in dit artikel (of elders) opgenomen. De reden daarvoor is, aldus de regering, dat
“[u]it de bevoegdheid om inlichtingen (artikel 5:16 Awb) en inzage (artikel 5:17 Awb) te vorderen vloeit tevens de verplichting voort om desgevorderd te blijven staan. Een afzonderlijke bevoegdheid tot staandehouding is in de Awb-systematiek overbodig” (kamerstukken II 1996/97, 25 280, nr. 3, p. 98).
In de literatuur wordt daar overigens over getwijfeld (zie O.J.D M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek, proefschrift UvA, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1999, p. 19), omdat het afdwingen van de vordering het toepassen van bestuursdwang zou zijn. In de praktijk wordt de soep niet zo heet gegeten en wordt de bevoegdheid om staande te houden in de Awb gelezen. Dat blijkt volgens mij ook uit een gebrek aan rechtspraak op dit punt.
7. Jurisprudentie
Conclusie A-G Hofstee, 13 februari 2018, ECLI:NL:PHR:2018:126