- laatste geupdate 14-03-2020
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 5:32b Awb regelt dat de dwangsombeschikking de zogenaamde modaliteiten van een dwangsom moet bepalen (hoe vaak een dwangsom verbeurt – lid 1) en daarbij ook moet vastleggen wat het maximaal te verbeuren bedrag is waarboven geen dwangsom verbeurd (lid 2). De bedragen moeten wel evenredig zijn (artikel 5:32b, lid 3, Awb).
1. Wijze van verbeurte
De dwangsom zelf kan (i) een bedrag ineens, (ii) een bedrag per tijdseenheid of (iii) een bedrag per overtreding behelzen (artikel 5:32b, lid 1, Awb). Het staat het bestuursorgaan in beginsel vrij om te kiezen voor een van deze opties.
2. (Maximale) hoogte dwangsom – evenredigheid
De door het bestuursorgaan gekozen bedragen dienen “in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom” te staan (artikel 5:32b, lid 3, Awb).
Artikel 5:32b, lid 3, Awb vormt de zogenaamde lex specialis bij dwangsommen ten opzichte van de algemene evenredigheidstoets in artikel 3:4 Awb. De standaardoverweging van de bestuursrechter dienaangaande is dat vanwege artikel 5:32b, lid 3, Awb:
“[er bij] het opleggen van een last onder dwangsom geen aanleiding bestaat voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 [Awb] besloten ligt, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld.” (ABRvS 19 februari 2014, AB 2014/162, m.nt. C.M.M. van Mil)
De bestuursrechter toetst de evenredigheid van de hoogte van de dwangsommen bij de lastgeving dus terughoudend, waarbij het bestuursorgaan een ruime beoordelingsmarge krijgt van de bestuursrechter (ABRvS 5 maart 2008, AB 2008/124, m.nt. A.G.A. Nijmeijer). Het kerncriterium voor wat betreft de hoogte van de dwangsom is dat de dwangsom wel zijn doel moet kunnen bereiken (herstel van de rechtmatige situatie), maar niet hoger mag zijn dan dat. Dat biedt in de praktijk weinig houvast. Is een dwangsom van € 10.000,- ineens om een illegaal geplaatste schuur af te (doen) breken bijvoorbeeld evenredig? Daarbij is een complicerende factor dat de toepassing van de twee criteria in artikel 5:32b, lid 3, Awb (zwaarte van het geschonden belang en beoogde werking van de dwangsom) tegenstrijdige resultaten lijken op te kunnen leveren. Michiels, Blomberg en Jurgens noemen het voorbeeld van een kapitaalkrachtige overtreder die een lichte overtreding pleegt (F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg en G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, (Deventer, 2016), p.91). Het eerste criterium (zwaarte geschonden belang) noopt dan tot een lage dwangsom, het tweede criterium (beoogde werking dwangsom) noopt daarentegen tot een hoge dwangsom: de overtreder kan zich een lage dwangsom immers gemakkelijk veroorloven zodat een lage dwangsom geen werking zal hebben. Michiels, Blomberg en Jurgens lijken in dergelijke gevallen voor te staan dat het tweede criterium dan doorslaggevend is. Voorop dient immers te staan dat handhaving effectief moet kunnen zijn.
Het met de overtreding te behalen financiële voordeel mag worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom (ABRvS 6 februari 2019, AB 2019/157, m.nt. T.N. Sanders). Maar niet het met de overtreding reeds behaalde voordeel (ABRvS 13 maart 2001, JB 2001/95, m.nt. C.L.G.F.H. Albers). Wat verder ook geen rol mag spelen bij het bepalen van de hoogte van de bedragen is de draagkracht van de overtreder, zo oordeelden zowel de ABRvS als het CBb (ABRvS 10 mei 2006, AB 2006/230 m.nt. F.C.M.A. Michiels en CBb 20 maart 2014, ECLI:NL:CBB:2014:104).
Zo oordeelt de Afdeling:
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, als door appellant voorgestaan, zal geen zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling ziet in het door appellant aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het door de rechtbank vastgestelde bedrag van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Michiels, Blomberg en Jurgens wijzen er op dat dit niet in overeenstemming is met de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 1989/90, 21 088, nr. 6, p. 5–6), maar dat zij dit oordeel onderschrijven (F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg en G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, (Deventer, 2016), p.92).
Een nuttige handleiding voor het bepalen van de evenredigheid van een dwangsom bij veel voorkomende overtredingen is de Leidraad Handhavingsacties en termijnen van Infomil (te raadplegen op: https://www.infomil.nl/publish/pages/56632/leidraadhandhavingsactiesentermijnen2017-12.doc).
3. Jurisprudentie
ABRvS:
ABRvS 13 maart 2001, JB 2001/95, m.nt. C.L.G.F.H. Albers
ABRvS 10 mei 2006, AB 2006/230 m.nt. F.C.M.A. Michiels
ABRvS 5 maart 2008, AB 2008/124, m.nt. A.G.A. Nijmeijer
ABRvS 5 maart 2008, AB 2008/124, m.nt. A.G.A. Nijmeijer
ABRvS 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5884
ABRvS 19 februari 2014, AB 2014/162, m.nt. C.M.M. van Mil
ABRvS 6 februari 2019, AB 2019/157, m.nt. T.N. Sanders
CBb:
CBb 20 maart 2014, ECLI:NL:CBB:2014:104
4. Literatuur
F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg en G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, (Deventer, 2016)
P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, ‘Bestuursdwang en dwangsom’, (Deventer, 2014).
Over de auteur
Thomas Sanders is advocaat bij AKD. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in (vaak omgevingsrechtelijke) handhavingsgeschillen en de handhaving van de openbare orde.
Vragen? Neem contact op via tsanders@akd.nl of LinkedIN.